1990年，我国行政诉讼法实施，“民告官”被认为是政府依法行政的一大标志。但是，在大量的行政诉讼中，行政机关负责人常以各种借口回避出庭，委托下属或律师出庭应诉，老百姓常常“告官不见官”，行政诉讼发挥作用遇到了“瓶颈”。

2004年以来，江苏省海安县两任县长、206位行政机关负责人先后出庭应诉。最近5年，该县行政机关负责人出庭应诉率100%。

行政机关负责人主动站上被告席

老百姓说，县长出庭说明政府对老百姓的事很重视，即使输了也服气

3月22日，海安县人民法院审判庭，海安县城东大街的居民杨某坐在原告席上，对面被告席上坐的是县住房和城乡建设局主管拆迁的副局长钱义华。杨某因不服房屋拆迁行政裁决，将县住房和城乡建设局告上法庭。

“当官的坐在那里，这个官司才有看头。”旁听的居民老张说。

在海安，发生行政诉讼，政府行政部门负责人出庭应诉，已成为一种普遍现象。根据海安县的规定，有“四种情形”，一把手必须出庭应诉：重大、群体性行政诉讼；行政赔偿的行政诉讼案件；行政机关当年在行政诉讼中败诉的；行政案件比较多的行政机关。部门负责人出庭应诉次数一般不少于行政诉讼案件的一半。

时光倒流，2002年、2003年，海安行政诉讼共受案96件，却无一例行政机关负责人出庭应诉。行政案件受案难、审理难、执行难，上诉率、申诉率、信访率居高不下。为什么会出现这种现象？海安人民法院曾就此进行过调研，了解到，行政机关负责人普遍存在“三怕”心理：怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉。而老百姓则不愿告、不敢告、不会告。

行政机关负责人出庭参加诉讼，既可体现法律面前人人平等的法治原则，也有利于推动依法行政。“这对行政部门负责人利大于弊。通过出庭应诉，他们可以提高法治意识，及时了解本部门依法行政状况，及时查找工作漏洞，倾听群众的意见，增强群众的信任感，有助于减少违法行政。”海安县人民法院院长王平说。

2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和江苏省《法治江苏建设纲要》先后出台。在海安县人民法院负责人眼里，这两个“纲要”为行政审判突破“瓶颈”提供了前所未有的良好氛围。海安县人民法院向县政府提交了司法建议书主张将行政机关负责人出庭应诉列入业绩考核，强力推动行政机关负责人出庭应诉。

法院的司法建议得到了县委、县政府的重视和支持。时任海安县县长、现任县委书记的章树山认为，这个司法建议好，可以推动“一把手”学法、知法。他说：“老百姓不找县长找院长，标志着社会的进步。”2004年10月，海安县委下发《法治海安建设实施纲要》，将行政首长出庭应诉制度作为法治海安建设活动的一项重要考核内容。

第一个代表政府站上被告席的，正是章树山。2004年7月16日，海安法庭开庭审理行政许可法实施以来第一起涉及行政许可的案件。原告是一对农民夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭，章树山毫不犹豫地坐在了法庭的被告席上。坐在原告席上的居民张某想不到与他对簿公堂的居然是一县之长。张某说，县长亲自来，说明政府对老百姓的事很重视，这个态度很好。给了我们据理力争、平等对话的机会，即使输了也服气。

从“民告官不见官”到“官民平等对簿公堂”

行政官员出庭应诉是官民共同接受普法教育的最佳路径

县长亲自出庭，展现了海安政府敢于负责任的形象，对推进行政机关负责人出庭应诉制度有标杆式的示范意义。在章树山出庭的当年，海安县有3名行政“一把手”、两名行政机关分管负责人出庭应诉，海安行政诉讼实现了从“民告官不见官”到“官民平等对簿公堂”的历史性突破。

出庭应诉成制度，一任接着一任干。“出庭就是最重要的公务！”这是全国人大代表、海安县县长单晓鸣对全县行政机关负责人的要求。

2007年5月，海安县海安镇凤山村95岁老人谢安（化名）因老家280多平方米宅基地权属纠纷，与大儿媳妇赵某闹得不可开交，于是将海安县人民政府告上法院，要求撤销县政府颁发给第三人赵某的集体土地使用权证。

5月14日，到任仅半年时间的单晓鸣出庭应诉。第一次出庭应诉，单晓鸣心中多少有点紧张，光是看案卷和准备答辩词就花了不少精力。庭审中，单晓鸣答辩、举证，耐心听取情绪激动的原告的意见，并对老人与儿媳之间的矛盾进行协调，争取能和解该案。在原告坚持要起诉的情况下，法院认为政府颁证位置明确、面积准确、程序合法，判决驳回原告的诉讼请求。庭审后，单晓鸣主动与谢老太的次子崔某进行面对面的交流。崔某表示虽然官司败了，但并没有怨言，还表示回家后要善待老母亲，尽量缓和家庭矛盾，让母亲安度晚年。

“九旬老人起诉县政府，女县长出庭应诉”，该案入选2007江苏依法行政十大新闻。“不怕民告官，就怕民闹官。当被告并不可怕，怕的是不敢当被告。我们行政机关负责人不仅要敢于站上被告席，还要敢于出声，积极主动地表达行政机关的立场，起到解释、宣传、沟通、协调的作用。行政官员出庭应诉是官民共同接受普法教育的最佳路径。”单晓鸣说。

在县长的带动下，越来越多的行政负责人在庭审中不再静坐听审，而是直接参加辩论和矛盾化解，国土局、建设局、工商局等行政机关的负责人，不但有案必到，还到庭必辩，成为小有名气的诉讼辩手和协调高手。

2003年以前，被告行政机关的败诉率往往高达30%以上，一些执法问题长期得不到纠正，行政机关屡屡在同一问题上重复败诉。行政负责人出庭应诉制度得到推行后，一次诉讼就能发现和纠正几个错误，一次庭审就能实现一次重大进步，行政机关直接败诉率明显下降，近两年来已降至5%以下。

2004年，海安法院受理的行政案件数量为32件，2009年为69件。行政部门负责人出庭应诉，使司法公信和权威得到群众更广泛的认同，在行政案件数量增多的同时，原告的服判息诉率却不断提升，近4年来更是实现了零申诉、零上访。

出庭应诉进入绩效考核

每有一起行政机关负责人未出庭应诉的，扣减该部门年度综合考核分1分

如今，在海安，行政机关负责人出庭应诉率与行政部门全体公务员利益挂钩。

2010年3月，海安县委、县政府出台《2010年度目标绩效考核办法》，被告行政单位负责人出庭情况与所在部门全体人员年终考核奖挂钩。行政诉讼中每有一起行政机关负责人未出庭应诉的，扣减该部门年度综合考核分1分，并纳入整体考核，与部门工作人员奖金和津贴发放挂钩。这一举措将行政首长出庭应诉制度建设，大大向前推进了一步。

2010年底，海安建立了行政机关负责人出庭应诉百分评定制度。承办法官给行政部门负责人“打分”，从庭前准备、庭审表现、参与协调等方面进行评定，评定结果定期反馈，由监督机构及时通报并将其纳入法治政府建设的工作考核之中。县里还建立案件审后评析制度，针对败诉案件分析具体原因，追究相关人员的责任，并将这种追究细化到年终考核中，不断加大考核权重。

行政机关负责人出庭应诉，给依法行政带来显著效果。

行政部门的负责人法治意识明显增强。近日，江苏海通电器有限公司与海安县人力资源和社会保障局、第三人夏某工伤行政确认一案在海安法院大法庭开庭。人力资源和社会保障局局长李如生出庭应诉。李如生不仅在法庭上发声，还大量运用“法言法语”。该局工伤保险科科长唐义宏说：“局长出庭应诉，对我们来说就是活生生的法制教育课，既普及了法律知识，更激发了我们学法、用法的热情。”

更大的进步还体现在各行政部门的制度创新上。

海安县国土局在法院行政庭的指导下，创设了行政诉讼案件“一案一总结”制度。对每一期行政诉讼案件认真分析，查找依法行政工作的薄弱环节，总结经验教训，切实整改。

海安县工商行政管理局在2010年全面推行了“诉前衔接”工作机制。在行政处罚案件调查基本终结、相关法律文书尚未发出前，由办案单位提出，邀请法院、法制办、部分律师事务所等相关人员到执法工作一线进行现场指导，对案件进行综合“会诊”。此举进一步规范了行政执法行为，减少和避免了行政争议。

“行政负责人出庭应诉的过程，也是做群众工作的过程。 ‘官’与‘民’面对面地沟通，更容易发现工作中的薄弱环节和群众不满意的地方，更能在群众所‘急’上下功夫，所‘怨’上改作风，所‘盼’上得人心。司法裁判成为具体官民纠纷的‘终点站’，大大促进了社会矛盾的化解。”海安县委常委、政法委书记焦广琪说。

在一起行政案件中，海安县某新建小区吴卫红等35名业主不惜重金从北京高价聘请律师，将海安县建设局告上法庭，要求撤销建设局重新颁发给开发商的建设工程规划许可证。出庭应诉的是建设局局长周道，对原告提出的分批行政许可公示不到位的问题，他承诺将组织整改，与原告达成补偿协议，促成原告当庭撤诉，使一起群体性纠纷得以妥善化解。

在大规模的城市化建设中，海安县近年来每年拆迁近百万平方米，动迁近万户人家，却没发生过一起大规模的上访事件。今年地方两会期间，海安县无人越级上访。“近年来，海安群众对政府的满意率一直很高，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系。”章树山说。