关于村委会（村民小组）法律地位的思考
作者：田夫 李侠 发布时间：2006-01-23 浏览次数：5117
近几年来，笔者所在人民法院受理的村民、其他主体状告村委会（村民小组）或村委会（村民小组）状告其他主体的案件日益增多，已成为涉农案件的一个重要类型。经统计，2000年至2005年，我院共受理此类案件89件。综观此类案件，有一个问题值得深思和研究：村委会、村民小组的法律地位究竟如何？它们能否成为独立的诉讼主体？分析、研究这个问题在当今农村社会组织结构频变，农村向城市化推进的背景下有其特殊意义。
我院几十例涉农案件的民事判决，无一例外地将村委会或村民小组列为被告（共同被告）或原告。这些司法文书中的表述，反映出了法官们对村委会及村民小组法律地位的认识，即表明其认为村委会和村民小组可作为独立的诉讼主体。
法官们的这种认识和做法并非空穴来风，而是有一定“法律”依据的，如最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第36条规定：“本规定所称发包方，是指村内集体经济组织或村民小组，村集体经济组织或者村民委员会，乡（镇）农村集体经济组织等。”既然村民小组和村委会均可成为农业承包合同的发包方，构成农业承包合同法律关系的主体，当该类合同发生纠纷，形成诉讼时，村民小组或村委会作为诉讼当事人参与诉讼是理所当然的。此外，最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》也直接标明村委会可成为诉讼当事人。另外，长期以来，司法实践中一直也是这么操作的。然而，当我们深究这一问题?村民小组和村委会的法律地位究竟如何时，我们则深感前述的这种认识和做法似乎于法无据，于理不通。
从现行立法来看，村民小组或村委会都不是独立的实体，更不可能是独立的法人组织。目前，涉及村民小组或村委会法律地位的规范性法律文件，除宪法第111条的原则性规定外，主要为《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）。在这一法规中，明确规定了村民小组及村委会的性质、职能、设置以及与集体经济组织、村民、村民会议和村民代表会议的关系。从这几个方面我们可以清晰地看到村民小组或村委会缺乏作为独立诉讼主体的基本属性。这是因为：
第一，村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是依附于“村”这个既具地理意义，又具经济和社会组织意义的“肌体”上的组成部分，“村”才是独立的实体，而村民会议、村民代表会议、村委会以及村民小组，不过是构成这个实体有机组成部分。所以村委会、村民小组不能成为独立的诉讼主体。
第二，《村组法》规定了在村民自治体中，设有作为议事机构的村民会议和村民代表会议，来行使决策村务的权力。其构成“村”这个实体的最高权力机构，而村委会是由村民选举产生的，要向村民会议负责并报告工作，其仅为村民自治体中的执行机关，故其不能成为独立的诉讼主体。
第三，《村组法》虽规定“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”但这并不意味着村委会有其独立支配的财产，并以此对外承担民事责任。村委会所管理的土地及财产的产权主体分别归于特定农村集体经济组织、农户等。村委会的管理并非构成民法上的物权，更未赋予其处置的权利，所以，村委会没有自己独立的财产用以承担民事责任。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第2条的规定所带来的逻辑上的混乱最能说明村委会无法成为独立的诉讼主体。这一条规定，使我们看到这样一种局面：村委会或村民小组作为发包方所签订的承包合同因违法民主议定原则，而被确认为无效合同时，村委会或村民小组要承担过错责任。这就是说，村委会要用他们所管理的全体村民之财产，向全体村民承担责任。这无异于作为原告的村民们用自己的拳头打自己的脸。
第四，至于村民小组的法律地位，在《村组法》中仅规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”这个规定容易使人们无法确定村民小组的性质和法律地位，从字面意思上看其仅具地理意义，别无其他。所以，村民小组的诉讼主体地位就令人置疑。当然，《村组法》的规定与《土地管理法》将村民小组作为农村土地所有权主体之一的规定显然是有矛盾的，这种法律上的冲突，引发了实践上的混乱。
有学者为解决土地所有权主体缺位问题，要求赋予村委会法人资格，将其作为土地所有权的代表；也有人认为村委会是农民集体土地所有者的代理人，而非代表人，前者要赋予村委会法人资格，后者则不然；还有人认为村民小组才是农村土地最主要的所有权主体，应赋予其独立主体地位。值得一提的是，有学者主张建立“农村自治法人制度”，即全体村民组成自治的“社团法人”，每一村民均享有这一社团法人的成员权，村民会议是这一社团法人的“权力机关”，村委会是它的“执行机关”，原生产大队所有的土地直接归属于这一社团法人，这类法人可称之为“自治法人”。这一理论给人以启迪，如果我们将农村社区作为一个独立的“自治体”看待，而不是片面地从其政治、经济或社会功能的某个方面来确定其法律地位，那么，无论村也好，组也好，法人也罢，非法人也罢，其独立的诉讼主体地位是可以确定的。而现在的问题是，人们只是孤立地研究村委会，将村委会从“自治体”中分离出来，或将村委会当作“自治体”本身来确定其法律地位，这必将误入歧途。
从司法实践来看，在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握，然而，当人民公社解体，农村社会组织结构形态骤变，特别是上世纪八十年代初，一方面农村自发实行“村民自治”，并进而得到国家立法确认，另一方面，土地家庭承包经营制的推行，客观上要求农地所有权要有产权代表，于是村委会便全面介入农村政治、经济和社会事务，成为农村社会的“全权”代表。司法实践在没有法律明确规定的情况下，迁就了这一现实，将村委会或村民小组作为当然的诉讼主体加以认可，并在司法解释中显现。然而，通行的做法未必就是正确的做法，上述分析使我们看到司法实践中的这种“惯例”实质上是进入了一个“误区”。
我院几十例涉农案件的民事判决，无一例外地将村委会或村民小组列为被告（共同被告）或原告。这些司法文书中的表述，反映出了法官们对村委会及村民小组法律地位的认识，即表明其认为村委会和村民小组可作为独立的诉讼主体。
法官们的这种认识和做法并非空穴来风，而是有一定“法律”依据的，如最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第36条规定：“本规定所称发包方，是指村内集体经济组织或村民小组，村集体经济组织或者村民委员会，乡（镇）农村集体经济组织等。”既然村民小组和村委会均可成为农业承包合同的发包方，构成农业承包合同法律关系的主体，当该类合同发生纠纷，形成诉讼时，村民小组或村委会作为诉讼当事人参与诉讼是理所当然的。此外，最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》也直接标明村委会可成为诉讼当事人。另外，长期以来，司法实践中一直也是这么操作的。然而，当我们深究这一问题?村民小组和村委会的法律地位究竟如何时，我们则深感前述的这种认识和做法似乎于法无据，于理不通。
从现行立法来看，村民小组或村委会都不是独立的实体，更不可能是独立的法人组织。目前，涉及村民小组或村委会法律地位的规范性法律文件，除宪法第111条的原则性规定外，主要为《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）。在这一法规中，明确规定了村民小组及村委会的性质、职能、设置以及与集体经济组织、村民、村民会议和村民代表会议的关系。从这几个方面我们可以清晰地看到村民小组或村委会缺乏作为独立诉讼主体的基本属性。这是因为：
第一，村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是依附于“村”这个既具地理意义，又具经济和社会组织意义的“肌体”上的组成部分，“村”才是独立的实体，而村民会议、村民代表会议、村委会以及村民小组，不过是构成这个实体有机组成部分。所以村委会、村民小组不能成为独立的诉讼主体。
第二，《村组法》规定了在村民自治体中，设有作为议事机构的村民会议和村民代表会议，来行使决策村务的权力。其构成“村”这个实体的最高权力机构，而村委会是由村民选举产生的，要向村民会议负责并报告工作，其仅为村民自治体中的执行机关，故其不能成为独立的诉讼主体。
第三，《村组法》虽规定“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”但这并不意味着村委会有其独立支配的财产，并以此对外承担民事责任。村委会所管理的土地及财产的产权主体分别归于特定农村集体经济组织、农户等。村委会的管理并非构成民法上的物权，更未赋予其处置的权利，所以，村委会没有自己独立的财产用以承担民事责任。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第2条的规定所带来的逻辑上的混乱最能说明村委会无法成为独立的诉讼主体。这一条规定，使我们看到这样一种局面：村委会或村民小组作为发包方所签订的承包合同因违法民主议定原则，而被确认为无效合同时，村委会或村民小组要承担过错责任。这就是说，村委会要用他们所管理的全体村民之财产，向全体村民承担责任。这无异于作为原告的村民们用自己的拳头打自己的脸。
第四，至于村民小组的法律地位，在《村组法》中仅规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”这个规定容易使人们无法确定村民小组的性质和法律地位，从字面意思上看其仅具地理意义，别无其他。所以，村民小组的诉讼主体地位就令人置疑。当然，《村组法》的规定与《土地管理法》将村民小组作为农村土地所有权主体之一的规定显然是有矛盾的，这种法律上的冲突，引发了实践上的混乱。
有学者为解决土地所有权主体缺位问题，要求赋予村委会法人资格，将其作为土地所有权的代表；也有人认为村委会是农民集体土地所有者的代理人，而非代表人，前者要赋予村委会法人资格，后者则不然；还有人认为村民小组才是农村土地最主要的所有权主体，应赋予其独立主体地位。值得一提的是，有学者主张建立“农村自治法人制度”，即全体村民组成自治的“社团法人”，每一村民均享有这一社团法人的成员权，村民会议是这一社团法人的“权力机关”，村委会是它的“执行机关”，原生产大队所有的土地直接归属于这一社团法人，这类法人可称之为“自治法人”。这一理论给人以启迪，如果我们将农村社区作为一个独立的“自治体”看待，而不是片面地从其政治、经济或社会功能的某个方面来确定其法律地位，那么，无论村也好，组也好，法人也罢，非法人也罢，其独立的诉讼主体地位是可以确定的。而现在的问题是，人们只是孤立地研究村委会，将村委会从“自治体”中分离出来，或将村委会当作“自治体”本身来确定其法律地位，这必将误入歧途。
从司法实践来看，在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、大队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握，然而，当人民公社解体，农村社会组织结构形态骤变，特别是上世纪八十年代初，一方面农村自发实行“村民自治”，并进而得到国家立法确认，另一方面，土地家庭承包经营制的推行，客观上要求农地所有权要有产权代表，于是村委会便全面介入农村政治、经济和社会事务，成为农村社会的“全权”代表。司法实践在没有法律明确规定的情况下，迁就了这一现实，将村委会或村民小组作为当然的诉讼主体加以认可，并在司法解释中显现。然而，通行的做法未必就是正确的做法，上述分析使我们看到司法实践中的这种“惯例”实质上是进入了一个“误区”。
