司法建议,是法律赋予法院实现审判职能的一项措施和方式,也是作为化解纠纷、提高社会管理水平的司法服务的重要手段。但长期以来,碍于案多人少的矛盾以及社会对司法建议的重视认可程度还存在差距,法官即使在审案中发现一些带有普遍性的“案外问题”,但由于缺乏体制机制的支撑和重视,往往选择“一判了之”,而怠于去积极行使这项职能。

但数以万计纠纷案件中的审判资源,无疑是推进社会管理工作的一座“富矿”。对这一“富矿”,江苏省徐州市两级法院没有放过,并进行了充分挖掘:2007年起,逐步建立起司法建议工作的提起、草拟、审查、批准等7项规范程序；2009年10月,徐州市中级人民法院在江苏法院系统第一个出台了《关于进一步加强和规范司法建议工作的规定》,对司法建议的范围、审批程序、协作格式、登记备案制度、跟踪督查制度、目标任务和考核奖惩等9个方面作出了全面、具体的规范。近4年时间里,共发出司法建议2079件,为法院工作推进社会管理创新提供了一条新经验。

2008年起,受金融危机影响,徐州较为发达的工程机械租赁行业出现了“警讯”:先后20余家企业诉至法院的租赁合同纠纷达到了196起。法院在调查研究后发现,纠纷的起源大多是因为租赁合同不规范、约定违约金的比例太随意等因素导致。案件较为集中的鼓楼区法院,为此向工商联和几家龙头机械租赁企业发出了“组建行业协会,统一规范经营”的司法建议,获得了各方的积极响应。

　　当年,徐州法院系统推出了进企业、进农村、进机关等“五进”活动,截至目前,共走访各类企业、学校和行政机关单位159家,召开座谈会138场,进行当场司法建议服务665次。其中针对28家重点企业集团涉案情况分析调研,发出“一企业一报告”专题调研建议报告28份,提出对策和建议64个；对336家中小企业进行法律建议和法律解答,有效化解中小企业经营法律风险432起。

“工作中我们发现,司法建议不仅与经济发展联系十分紧密,而且与不少具体行政行为中出现的瑕疵和不规范问题的关系也很直接。”徐州中院行政审判庭庭长张婉丽告诉《法制日报》记者,为了避免“纸上谈兵”,减少行政机关对此产生的告状和揭短的误解,帮助建议单位准确掌握法律政策、消除矛盾纠纷隐患和强化办事程序规范管理,法院结合行政案件的具体特点,形成了综合型、纠正型、善后型、预见型、延伸型等五类司法建议,使行政审判司法建议形成了“管理规范、类型齐全、针对性强、效果明显”的特点。

“徐州两级法院行政审判庭每年30多件司法建议中,70%可以得到行政机关的积极回应。而全市行政诉讼案件中,行政机关的败诉率从2009年的20.2%下降到2010年的7.5%。”张婉丽说。

记者了解到,除了发出个案司法建议,徐州法院系统还着眼于某一时期、某类案件中的普遍性、倾向性问题,提供可供系统解决方案的类案建议、行业建议、综合建议等多类型的司法建议。如《国有土地上房屋征收与补偿条例实施后对城市建设和法院工作的影响与应对》直接提出了坚持保障城市建设和维护被征收人合法权益并重等10项具体建议,《徐州涉诉社会矛盾纠纷排查分析报告》则在分析拆迁纠纷、土地承包经营权流转、劳资纠纷和交通事故纠纷等成因基础上,提出了综合性司法建议。

“评价司法建议的作用,关键是其内容得到肯定、反馈和落实。”徐州市中院院长李后龙介绍说,司法建议落实与否,并没有法律的强制性,所以经常会出现“有去无回”的尴尬,这也导致了推行司法建议工作的初期,法官有抵触情绪。随着工作的深入开展,司法建议工作展现出强大的生命力,事实也证明这是一个正确的方向。近3年来,各类司法建议被上级领导批示肯定的达26次,有力地提升了司法建议工作的影响力。

徐州中院还设定了最低司法建议工作量,即要求各基层法院、市中院各部门每年发送司法建议的数量应不低于办结案件数量的1%,将司法建议工作与审判工作一同抓,做到年初有计划、年中有督促、年底有总结。还从2010年起对全市法院的司法建议进行评比表彰,将司法建议工作纳入市中院对基层法院监督评价办法和市中院机关岗位目标考核范围。

　　“下达1%的指标,目标并不高,但如果100个案件中,有1件司法建议发挥了作用,社会对法院工作就会多一分理解和支持,法院的司法威信也得以提高。”李后龙说。