引言：党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，是当前和今后一个时期反腐倡廉工作的总纲领和总要求。依靠制度建设从源头上预防和治理腐败，是确保党风廉政建设和反腐败工作整体推进、健康发展的根本手段。保持司法系统尤其是法官的清正廉洁，是反腐败工作的首要任务，也是反腐败工作的最后一道防线。笔者从法院廉政法规制度建设的现状及从制度建设上如何保障法官的清正廉洁作浅要分析。

由于我国正处于社会主义初级阶段，改革和发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，各种腐朽思想和不正之风难以在短时间内得到有效遏制。作为国家的审判机关，人民法院在当代社会经济、政治和文化生活中的作用越来越重要、越来越显著，因此，各种消极因素对法官队伍的影响和侵蚀呈现出越来越普遍、越来越严重的趋势。少数法院的违纪违法问题和腐败案件不断发生，特别是极少数中、高级法院领导干部的腐败案件造成了极其恶劣的社会影响，不仅严重损害了法院的声誉和法官的形象，而且严重损害了法院裁判的公信度。最高人民法院、各级人民法院根据党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》均下发了《实施意见》。旨在人民法院逐步建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，将人民法院党风廉政建设和反腐败工作不断引向深入。

加强党风廉政建设和开展反腐败斗争，确保法官队伍的清正廉洁，廉政法规制度建设是根本。认真研究从源头上治理腐败的措施，严格规范法官的审判行为，严格各项规章制度，从根本上消除影响公正廉洁的源头。随着改革开放的不断深入，法院队伍建设的内外环境发生了深刻的变化，使党风廉政建设和反腐败斗争的范围更宽了，难度加大了，已有的制度规定中，有些已经不适应或者不完全适应新形势的需要，有些制度还过于原则和笼统，缺乏可操作性，迫切需要我们与时俱进，不断进行确保公正廉洁高效的制度创新。目前，迫切需要建立和完善严有标准、评有依据、抓有章法、推有动力的法院管理新机制。笔者从法院廉政法规制度建设的现状及从制度建设上如何保障法官的清正廉洁作浅要分析，以起抛砖引玉之效。

一、法官素质的保障制度   

法官队伍建设的关键是提高法官素质，包括业务素质和道德素质。我国近几年来实行了选任法官的统一的司法考试，并出台了《中国人民共和国法官法》、《中华人民共和国法官职业道德基本准则》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》（试行）、《人民法院审判纪律处分办法》（试行）、《人民法院执行工作纪律处分办法》、《人民法院奖惩暂行办法》、《关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的规定》等一系列法规制度，期待能有效提高我国法官的素质，从而保证司法的公正。但从现实来看，这些规定在现实中的运作效果并不乐观。主要原因是有些规定不具有可操作性以及配套制度的不完善。

我国现行法官选任制度在制度假设上存在着偏差。制度假设是指制度建设的前提和出发点，它决定着制度建设的方向、形式和松紧程度。我国的制度假设受孔孟儒家思想熏陶，一直偏向伦理性为主，把反腐败的出发点置于法官是道德品质的贤明、善良的圣人。在以此为假设的伦理政治下，制度约束是不可能作为防止权力异化和政治腐败的根本手段的，而且在这一假设下诞生的制度也是软弱无力的。现行的制度结构和制度安排在激励机制上的严重扭曲成为腐败行为得以流行的又一个重要原因。这种激励机制上的缺陷主要表现在以下几个方面：（1）法官工资收入水平偏低以及收入分配中的平均主义等不利于调动他们的工作积极性；（2）各级政府预算行政经费拨款普遍留缺口和容许单位创收改善职工福利的政策以及长期以来形成的单位体制，导致众多单位利用自身的权力和资源逐利行为的猖獗。

笔者认为可从以下几方面入手提高法官的素质。

1、高标准选任

首先要在法官的选任上把好关, 应建立完善的法官选任制度, 使真正高素质的法律工作者进入法官队伍。这方面我们可借鉴一些法治国家的成功经验, 提高法官入职的专业起点, 取消大学毕业分配或军队转业进法院, 然后从书记员做到审判员的方法。虽然我国现今法官资格是通过全国统一司法考试获得的,根据《法官法》的规定，根据不同的法律专业知识，应当从事法律工作满一年、二年或三年，但事实上很多工作人员虽然通过司法考试且工作满一定年限，却并不具有业务经验和审判素质，导致当事人信任度很低。故笔者认为在统一司法考试的基础上，法院系统仍应组织规范的内部考试，尤其侧重审判实践类知识，对不符条件者决不授予审判资格。同时也可从经验丰富的律师或通过司法考试的法学教研人员中选任法官。另外, 还应减少法官人数, 对没有经过正规法学教育的人员应让其转行, 而不是通过一些不规范的内部专业培训、流于形式的考试使其继续留在法官的位职上。

2、高道德要求

道德的特点是自律，法官一旦形成了道德和道德良心，就会自觉按照高尚的道德标准和完美的人格形象去要求自己，就会自觉抵制各种诱惑，远离腐败和犯罪。并且，道德是纪律和法律的精神支柱，道德使个体遵纪守法成为一种自觉行为，离开了道德，纪律和法律就仅仅是一种外在的约束和强制：一个缺乏道德的人，不可能成为始终如一遵纪守法的公民。如前文所述，现有法律对法官的职业伦理的规范是建立在法官是道德品质高尚的圣人基础上的，完全寄希望于法官能自觉遵守法官的职业道德，已有的规范缺乏可操作性。笔者以为法官的职业伦理准则应以下列原则为基准, 一是忠诚原则, 即忠诚于社会正义与国家法律; 二是修身原则, 即注重自身修养, 行为端正; 三是独立原则, 即自觉抵制一切有损司法公正的影响; 四是距离原则, 即警惕一切影响司法结果的偏见形成, 并与商业营利活动保持距离。每项原则应以具体详细、且具操作性的规范体现出来。对违反原则者制定配套的惩戒措施。进入法官队伍后，如发现惩戒措施仍不足于使法官自律者，应将其及时清退出法官队伍，而不应象目前法官队伍是只进不出的一潭死水局面。

3、高福利保障

法官，作为一个经济社会中的人，我们指望其维护社会公正的信念仅仅建立在不断自觉学习、自我约束的基础上无疑是天真的。自古以来，权力和财富两者既有区别，又有密切联系：财富有时可以换取权力，权力又常常可以用来索取财富。在法律不健全、制度有漏洞的社会中，这种诱惑力就会转化为以权谋私的现实。竞争原则会刺激一些人的投机心理和不正当的竞争行为；等价交换原则会渗透到人际关系以及国家政治生活和管理活动中去，诱发以权谋私与权钱交易的行为；利润最大化原则会使人产生极端利己主义和金钱至上的思想，导致不择手段地攫取财富。市场经济的消极因素在一定程度上引起了贪欲和权势欲的膨胀，腐蚀着法官的道德风尚，进而诱发腐败行为。我们需要设立一种激励机制和保障机制，其首要的内容是较高的薪俸和退休后较优裕的生活保障，以维护法官的职业荣誉感。当然，我们并不因此认为高薪肯定可以养廉。但可以肯定的是，低薪是无法对审判的廉洁提高保证的：在法官的工资明显的不足抵制金钱和物质的诱惑时，“权钱交易”等不廉洁的行为是很容易在法官中发生的。从这个角度上讲，司法不廉洁与法官的福利待遇有一定的关系。

另法院财政制度单列，与地方脱钩，也是减少法官进行权钱交易的一重要途径。同时严格经费和涉案财物管理制度。认真执行收支两条线的规定，严禁乱收费，乱拉赞助，违规设立帐户，私设小金库等现象以及侵吞、占用或者挪用涉案财物的现象发生。

二、法院内部有效的监控制度

当然，高起点的选任与丰厚的薪俸并不足以使法官成为公正无私的“道德人”, 因此, 监督约束机制更加重要。我国现行的法院外部监督机制主要由检察院和各级人民代表大会构成，这就涉及司法监督的问题，系统比较庞杂，当前争议也较多，法院内部监督机构设置上有纪委派驻纪检组长的监督、监察室对法官违法、违纪的监督、审判监督庭对案件审理的监督等。但稍稍总结一下这几年来全国发生的腐败案，令人惊讶的是，贪官的东窗事发，有人统计，80%是由非正常渠道曝光的。即所谓的小偷偷出贪官、官官杀出贪官、日记写出贪官、艳舞舞出贪官、不幸事故牵出贪官、当事人举报出贪官。打击和防范国家公职人员的职务犯罪是纪检监察机构的重要职能，这样的重任却落到了情妇、小偷、当事人等人的身上。我们可从几个不慎落马的官员口中得到答案。原山东泰安市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人能管了。”看来，似乎也不是监察机构的眼力不如小偷，而是制度性地“视而不见”。法院现有监督机构设置上的缺陷，同样导致对腐败“视而不见”。据笔者不完全统计，法官因腐败而判刑的，属法院内部监督机制中查出的尚无一例。对这些笔者不作探究。从降低改革成本的角度看, 通过改善内部监控机制来建立现代型的法院审判制度应是最有效的方法。

1、设置专门机构行使监控职能

针对现在不少法院普遍存在的多头监督、职责重复的现状，应该由最高法院统一规划监督机构的设置及各自的监督职责。可以建立法官职权监督委员会，法官职权监督委员会在机构设计上是垂直领导体制，中级法院、基层法院的法官职权监督委员会由高级法院派驻，对高级法院党组负责；高级法院的法官职权监督委员会由最高法院派驻，对最高法院党组负责。法官职权监督委员会由资深法官组成，负责督查下级法院法官的职业纪律和职业道德遵守情况，纠正下级法院法官的失职、违纪和枉法行为。法官职权监督委员会与现有的法院纪检、监察部门可以合署办公，但行使监督职能上则有所不同。法官职权监督委员会可以对所驻法院的院长、副院长的违纪行为直接追究，而且对法官断案从实体公正到程序公正上进行监督。

2、制定统一的案件质量标准及责任追究细则

现有的不少监督规范存在着不完善、过于笼统和可操作性不强的问题，如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》没有对过失违反法规造成严重后果的“严重后果”作出界定，没有将调解列入监督范围。所以当务之急就是要完善监督规范，对已有的监督规范尽快制定实施细则，并颁布全国统一的案件质量评查标准，尤其要规范不廉洁行为的界定标准，使法院内部监督纳入规范化的轨道，增加监督的针对性与准确性。从我国司法改革的发展方向分析，对于监督法官的司法活动而言，监督其适用法律程序是否合法比监督其适用法律是否正确、裁判结果是否公正更具有可操作性和合理性，因此，制定质量标准应多从程序规范方面考虑，并要拓宽监督范围。同时，我国最高法院公布的《审判人员审判责任追究办法》, 希望通过强调对错案的追究来遏制审判职权的滥用。笔者认为, 法官办理案件只要符合实体法及程序法的要求, 没有违法、违纪和不道德行为, 就不能随便追究“错案”的责任。而且从目前的运行情况来看，一些审判人员为了减少产生错误的可能性，推卸或减轻自己的责任，向院庭长、审判委员会请示、汇报增多，请示上级法院的案件数量增加。造成本应由审判人员自己承担责任，变成了集体承担责任或由院庭长、上级法院承担责任，结果是谁也不承担责任，导致了“踢皮球”现象的产生。因此，笔者认为应该以更细化的质量标准来代替目前的“错案追究制”。

3、完善相关配套制度

要保证法官的清正廉洁，提高法院系统的规范性，还需要其他配套制度的完善。从国外的情况看, 同属大陆法系的德国和日本的做法值得借鉴。德国的做法是在法院内部设立法官纪律法庭, 法庭成员由法官本身组成, 法庭的运作遵循明文规定的程序规则, 涉嫌违纪的法官有自我辩护或聘请律师辩护的权利。如最后裁决违纪行为成立, 则坚决将其清除出法官队伍, 决不姑息养奸。日本采取信任投票制度, 每到众议院选举的同时, 选民可对最高法院法官投信任票, 达不到一定票数的法官将被免职。【5】如前文所述之法官职权监督委员会，其职能应与纪律法庭相似。总之其目的均是提高法院工作的透明度，加强对法院工作的监督。

笔者认为，我国目前可从以下方面入手：1、公开行贿者名单，法院工作人员每月定期上报对其行贿者名单、行贿方式，对隐瞒不报者进行处罚，法官职权监督委员会对行贿者名单进行统计，向社会公开，对情节严重者，向相关部门反映。2、设立廉洁举报信箱，任何人发现法官有不廉洁行为的，均可举报，法官职权监督委员会对所有举报进行登记，调查和处理。3、设立廉洁保证金制度，可以从每年的年终奖金中扣除一定数额做为下一年的廉洁保证金，若该年被举报并查实确有不廉洁行为，则该保证金全部上交，否则全额发放。4、落实廉政责任制，目前大多法院均已采用该制度，即院长、分管院长、庭长间分别签订廉政责任状，若有法官发生不廉洁行为，则按照廉政责任状，除法官个人承担责任外，部门领导、分管院长也需承担领导不力的责任，这样一级级落实责任有利于领导发挥作用。

三、可操作性的程序制度  

无论监控制度如何完善，最终都应落实到法律的规制上，法律、尤其是程序法的精细设计是维系司法廉洁的有效保证。我国的廉政制度偏重实体性制度建设，忽视程序性制度建设。制度设计过于突出了专政工具的强制特性，在制度制定中重实体轻程序，这样给执行制度留下了过多的程序上的自由裁量余地，也造成了可操作性差的制度缺陷。由于长期以来重实体、轻程序观念的影响, 以及法律规定本身的漏洞, 以致在追究一些法官的违纪甚至腐败行为时常于法无据。

以下笔者仅从我国的诉讼程序法角度举例说明。例如我国《民事诉讼法》第64 条第二款有关法院自行收集证据的规定就十分模糊, 法官在什么情况下应当自己取证完全凭法官自“认为审理案件需要”之时, 由于我国尚无证据法, 当事人及律师取证常十分困难,在谁主张, 谁举证的大原则下, 法官是否去收集证据, 对判决结果无疑致关重要,按第64 条的规定, 如法官暗中偏袒一方, 对方当事人是很难举证的。因此, 应通过修改诉讼法, 强化程序的重要性。我国的程序立法, 法官的自由裁量较大，且对违反程序的法律后果缺乏刚性规定, 如果违反了程序法, 责任的追究十分宽容, 只是通过内部上司对违法下属的惩戒处分来保障程序的遵守, 而诉讼当事人对违法过程似无异议权, 顶多有申请法官回避权。如民事诉讼法第153 条第4 款规定原判决违反法定程序, 可能影响案件正确判决的, 裁定撤销原判决, 发回重审, 第179 条第4 款规定人民法院违反法定程序, 可能影响案件正确判决、裁定的, 人民法院应当再审等这些规定都以“可能影响案件正确判决、裁定”为撤销判决的条件, 而违反法定程序并非撤销判决的重要条件。就是说, 如果不影响案件的正确判决、裁定, 就可置程序的公正于不顾, 仍维持原判决、裁定。这样做的恶果使暗箱作业愈演愈烈, 使许多案件无法得到正确的判决、裁定, 即使案件的判决、裁定是正确的也无法取信于民。诉讼程序的公开性是维系司法廉洁的关键所在, 我国现有的诉讼程序的公开尚属表面公开。

笔者认为，诉讼程序的公开应包括这样几方面的内容: 1、形式上的公开, 即开庭审判,案件审判人员的名单、法庭辩论、判决都必须公开进行, 所有公民都可以旁听(当然法律规定不能旁听的除外) , 2、实质性公开, 即审判资料公开、判决依据公开。这包括诉讼各方当事人提交法庭的各种文书, 法院制作的各种文书, 合议庭的讨论达成合意记录, 审判委员会的讨论记录, 法官采纳与不采纳有关证据的理由, 法官形成判决的理由。只有全面公开, 民众、媒体才能真正对审判的公正性实施监督。

四、廉政制度建设中建设与落实的关系

新的廉政法规制度建设毫无疑问是一项基本的、重要的、紧迫的工作。但我们在重视制定新的法规制度的时候，切切不能忽略了法规制度建设工作中的另一个重要任务：法规制度的贯彻落实。这里的落实有两层含义，其一，在法规制度制定过程中就要重视并同步考虑该法规制度出台后的贯彻落实问题。其二，也是更重要的一点，就是已有法规制度的贯彻落实必须毫不放松。从当前反腐倡廉的实践看，已有法规制度的落实不仅与新法规制度的研制同样非常紧迫，而且在一定的意义上比新法规制度的制定更加重要，更需要我们下工夫、花力气。因为，已经出台的一些法规制度，包括一些非常重要的、基础性的法规制度落实执行的情况都还不尽如人意。制度落实上存在很大问题：一是制度宣传教育脱节。对制度的宣传教育往往是被动式的，形式不活，无法带动干部群众特别是领导干部主动学习贯彻的气氛；二是长期依靠权力落实制度。往往我们出台的各项制度落实的主体第一责任人都是一把手院长或分管副院长，在制度的执行上也是靠领导讲话、领导指示、领导督导去落实。靠权力落实制度是跳出权力反腐圈子的根本障碍。三是责任追究不明不严。上有政策、下有对策，有利的就执行、不利的就变形，这是当前制度建设中最突出的问题。我们的制度之所以长期受这一痼疾的困扰，往往是因为违纪和惩处之间没有形成固定的因果锁链，出了问题找不到头、找到了头又下不了手。使搞腐败的风险和成本大大降低，促成了一些腐败分子铤而走险。四是制度内耗。出台一个新制度后，常常要开展很长一段时期的清理，而且还要一个较长时期的适应期才能真正实施。

反过来说，如果我们已经出台的各项法规制度都得到了较好的落实，那党风廉政建设和反腐败工作的基础将会更牢、形势将会更好。因此，必须做到制定和落实一起抓，在高度重视新的法规制度研制的同时，加大已有法规制度的落实力度。这样，才既能有效地保证党风廉政和反腐败法规制度的切实执行；又能同时为新的法规制度的出台落实创造出好的工作基础和工作环境，有利于新法规制度的贯彻执行。

　　如何加大已有廉政制度的落实力度？首先，要转变工作作风，大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，以更多的心思、更大的力量、更实的措施抓好已有廉政制度的落实，切不可“以会议落实会议，以文件落实文件”。第二，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，加强对违法违纪行为的调查处理工作，改变一些地方存在的违规违纪行为没有处理、处理不到位、处理不下去的状况。通过对违法违纪行为强有力的查实惩处，确立廉政制度约束力的权威性、震慑性、严肃性，保证法规制度的落实。第三，加强调查研究，综合梳理分析目前廉政制度落实中存在的问题，有针对性地提出解决的办法。

法院的廉政法规制度建设涉及面广、政策性强，法理化、规范化要求严，约束力、强制力要求高，是一项艰苦浩繁的系统工程。不仅需要依靠法官素质的提高、法院系统内部的监督、法律法规的完善、廉政建设制度的落实，还有赖于其他方面的制度建设：如司法监督体系的完善，人事、财政制度的改革及制度建设中的数量与质量的关系、落实与监督的关系等。如何真正实现司法系统所向往的“四不”制度体系：即“不能为”的预警制度、“不敢为”的惩戒制度、“不必为”的激励制度、“不愿为”的自律制度，需要理论界和实务界共同不懈努力，以上是笔者的一点粗略看法，仅供大家商榷。