农村土地承包相关法律问题的探讨
作者：缪臻 发布时间：2007-01-08 浏览次数：3844
[内容提要] 农村土地经营模式自新中国成立至今经历了数个相应的历史阶段，并发展为现在的农村家庭承包经营体制。该体制在当初一段时间内对农村经济发展起了积极的推动作用，但随着时代的发展，市场经济大潮的影响以及科技革命的日新月异，农村土地的经营模式也面临着新的挑战。现有的农村土地家庭承包经营方式暴露出一些弊端，农村土地家庭承包经营不能充分发挥土地的效能，农民也不会真正摆脱贫困。故此必须对农村土地承包制度作相应的完善，即通过深化农村配套设施的改革，遵循效率优先，兼顾公平、衡平权力和权利等原则，建立完善的适应社会主义市场经济要求的集体土地产权制度。
一、对现有农村土地家庭承包责任制度的认识
（一）新中国农村土地制度的变迁经过了以下三个阶段
1、“耕者有其田”这是第一个阶段。它是以政权的力量将土地的地主所有变为广大农民所有，从而结束了中国2000多年来的封建土地所有制，形成了个体所有个体经营的新的农村土地制度。这种完整的、排他的产权制度保证了农业生产者对土地的收益权，激发了农民的生产积极性和热情，他们以获得最大的收获为动力，努力提高土地资源的利用效率，并以土地产出率的增加为其最终表现，在这种制度的变迁过程中大幅度提高了农村土地的配置效率，从而提高了土地的整体利用率，这种土地所有制度较旧中国数千年来的土地所有制度是一大进步，是一次质的飞跃，该制度为广大的农民提供了衣食保障。
2、自耕农制度转变为农村土地集体所有制，这是第二个阶段。土地改革后，虽然广大的农民成了农村土地的所有人，即成了自耕农制度，但新中国的政权巩固和发展需要将大量的农业剩余作为工业的资本积累时，国家又通过政治斗争的形式，将农村土地的农民个体所有制转变为能够为国家直接控制的农村土地集体所有制。农民集体上工，集中管理，将创造的农业收入
交归集体所有，该制度通过互助组、初级社、高级社等形式得到了迅速的发展。
3、1979年农村土地的家庭承包经营制度的全面推行是中国农村土地制度变迁的第三个阶段。该制度使集体土地的所有权与使用权相分离，农民在承包土地的同时上缴一定的物资和税收，农民在承包经营期内有较强的自主性，可以根据自身的实际情况对所种植农作物进行一定的调整。作为土地所有者的农村集体对此干涉较少，农村土地的总体利用率较高，农民对土地较为充分的使用权大大促进了农村经济的发展。
（二）农村土地家庭承包经营制度对当前农村经济发展的作用令人怀疑
1、通过对农村土地制度发展所经历的三个阶段进行比较，可以看出农村土地家庭承包制度对改革开放之初的农村经济发展是有积极作用的。它对上个世纪八十年代农业的丰收、农村市场经济的活跃是有一定贡献的，但我们能否将这一切完全归功于农村土地的家庭承包制度呢？答案是否定的。
我们可以回顾到上个世纪八十年代，分析当时农业丰收的原因。就总体情况而言，除农民自身的努力，社会制度的优越性原因之外，农业的丰收与以下几个因素密切相关：①优良品种的全面推广，各种农作物陆续的种子革命为农业的增产增收起到了最根本的作用。②农药、化肥等的利用大力促进了农业的发展，1970年开始全国各地陆续兴建化肥厂、农药厂，并从国外引进成套的先进设备、先进技术，从而使以农家肥为主的农田有了充足的化学肥料，农田的病虫害也因农药的广泛利用得到有效的控制，这些为农业的丰收提供了肥力和药力保障。③改革前的一系列农业基础设施的建设显示了充分的成效，一些科技含量高的设施投入到农业生产中，代替了原始的人工耕作，大大提高了生产效率，同时由于农田的灌溉和排涝条件的改善，大大提高了抵御自然灾害的能力，为以后的农村联产承包责任制下的个体经营提供了重要的基础保障。④国家对农产品扶持，国家通过大幅度提高农副产品的收购价格，缩小城乡产品的剪刀差，增强了农村购买力，繁荣了农村市场，
国家通过财政补贴等措施支持农业的发展，极大的激发了农业生产的积极性。
由此可见，改革开放初期农村经济的发展是和改革前的各项准备和积累分不开的，同时农民收入的大幅度提高还与当时国家对工农结构的调整和农产品的提价等政策因素有很大的关系，而非农村家庭承包经营制度一已之功。
2、随着经济的发展，农村土地承包经营制度也作了相应的补充和调整，
正如当初片面推崇农村土地家庭承包制度带来的一系列弊病一样，我们不能盲目推崇土地流转制度的好处，农村土地家庭承包制度也好，《农村土地承包法》对农村土地的一系列制度也好，并未真正给农民带来实质性的利益，城乡差别仍在进一步的扩大。上述制度从表面上看强调了承包户的利益，但这种做法让集体与农户之间产生了一定程度的对立，集体权能得不到充分的发挥，集体利益得不到充分的保障，小农思想仍然严重，农户之间的矛盾也不断增多。
由于各自的本位观念，农村集体经济组织已形同虚设，农田基础配套设施仍停滞于原有的状况，农业经济效益严重下滑，单门独户的农作物生产既难于应用农业科学技术也难于统一管理，农民靠承包地耕作的收入仅能解决温饱问题而难以应付日常生活中的突发情况。即使对于子女入学、生病医治等基本生活问题也无法对付，为了养家糊口改变农业收入低微所带来的生活窘迫的现状，大批农民选择了进城打工。由于多年来对土地的过分依赖导致，农民工缺乏知识积累，缺乏资本积累，只能出卖廉价的劳动力。在侧重工业发展大搞城市化建设的现阶段，农民工为城市的建设付出了艰辛，得到的却只是养家糊口的一份微薄薪水。
农村土地家庭承包经营制度已无法适应社会发展的需要，已无法按原有设计的模式正常运行，制度的缺陷需要用新的方法来弥补。
二、我国现行农村土地集体所有制的不完善之处，及其对农村土地承包经营的负面影响
《土地管理法》规定了我国土地公有制的两种形式，即：全民所有制和劳动群众集体所有制，该法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。该法对集体土地所有权的性质规定有些模糊，我国学术界对此有不同的理解，主要有以下三种观点：①集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权。②集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。③“集体土地所有权是个人化和法人化的契约，集体土地为集体组织法人所有，而集体成员对集体土地享有股权或社员权。”①另外还有人认为集体土地所有权实质上是“三级所有权”。②
同时，我国法律对集体土地所有权的主体规定存在虚位、错位。根据《民法通则》和《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是农民集体，而具
体行使土地经营管理权的是农村集体经济组织或村民委员会，但事实上集
体经济组织和农民集体不是一一对应关系，而且集体经济组织不具备所有权主体的组织形式所具有的权威性、统一性、稳定性等基本特征，导致了所有权主体缺乏具体的组织形式和程序，无法直接从事经营管理。另外集体土地所有权能有限，具体表现为集体土地只能通过被征用才能出让或划拨给用地单位，而集体不能直接参与谈判，土地被征用后集体也只能获得少量的补偿金。
集体土地所有权性质的模糊以及权能的局限性，导致集体土地使用权难以实现现代化农业发展的要求，集体土地使用权按客体不同分为农用地使用权和宅基地使用权，其中“农用地使用权的原型即现行法律中与之对应的土地承包经营权指：农民、集体在法律规定和合同约定的范围内对集体所有的或国家所有的由全民所有制单位、集体所有制单位使用的土地占有、使用、收益的权利”①“土地承包经营权的性质究真实质为债权，效力弱于物权”②因此，产生的纠纷必然相对多一些，不利于集体土地使用制度的稳定，不利于农民产生长期的安全的期待利益，从某种程度上讲打击了农民的生产经营积极性。
总体而言我国现行的农村集体土地使用制度已不适应当前农村社会经济的发展，从农村集体土地使用制度形成至今，基本上未有大的变动。而改革开放以来，随着农村经济关系社会结构的绪多变化，农村各种经济主体对土地使用制度提出新的要求，需要一种集体土地所有权主体地体明确，权属清楚、科学合理、能够反映他们愿望的土地制度。
三、农村土地承包制度的完善
（一）建立完善的、适应社会主义市场经济要求的集体土地产权制度。
1、在遵循效率优先，兼顾公平的原则下，让人们根据市场需求使土地资源用在最紧缺的地方，利用价格机制使土地资源为最有能力开发利用土地
赋予集体土地所有人和使用者独立的、充分的、稳定的经济利益，增强他们的生产激励机制，提高土地的产出率和农产品的商品率，使土地经营从以人力、物力投入为主的粗放型经营方式转变为以科技、资本投入为主的集约化、效益化的经营方式。
坚持土地产权流通化和层次化，“集体土地产权是以土地所有权为核心内容的权利集合”①所有权的内容原本是对物的现实支配，所有人自为使用收益。但随着社会主义市场经济的发展，为完全发挥所有权的价值，必须将所有权的内容予以分化，“土地的使用价值应归于土地之用益物权人，土地所有人收取相应的对价，物之交换价值以担保形态归属于担保物权人，所有权则因此取得信用，获得融资”②此所谓所有权的价值化。为满足所有权价值的趋势以适应社会主义市场经济的需要。我国集体土地所有权中的占有、使用、收益等权能也应充分的分离出去作为相对独立的产权，并使土地产权在各主体之间进行合理的分配，使每一项土地的权利内涵明确，界限清楚，同时要求集体土地之上的产权种类处于变动的状态，要求产权可以在不同经济主体之间合理流转，以便达到劳动力、土地、资本等的有机结合。
3、注重权力和权利相协调的原则，土地和土地上权利的流通性是为土地资源的合理利用提供条件。如果完全采取自由放任的方式，任凭当事人对相关权利进行处置而不加限制，则不仅不能实现土地的充分利用，还可能导致相反的后果。这因为只有在有序的竞争中市场交易才能安全进行，否则会使市场交易失去稳定性、可靠性，导致效率低下或无效率。另外在没有适当的必要的权力干预下，往往会导致权利的滥用，从而损害社会的或是他人的合法权益，影响社会秩序的稳定和经济的发展。同时我们应当看到“土地权利是土地法律制度的核心内容”③土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用，计划经济体制下过多强调权力、土地权利处处受制于权力，束缚了土地生产力的发展，因此，过分强调权力是不利于市场经济发展需要的，反之过分强调权利的行使，而忽视权力的适当干预，也不是市场经济所需要的。因此在社会主义市场经济条件下，集体土地产权制度变革一大基本要求就是构建集体土地权力法和权利法的并存和配合，做到权利和权力的相互制衡相互协调
4、把握住稳定性与前瞻性相结合的原则。社会主义市场经济的建设
离不开社会的稳定，没有稳定的环境，就没有经济的正常有序的发展，而法律制度所确认和保护的权利的相对稳定性是实现社会稳定的基础。因此，我们在追寻理想的集体土地产权制度时，应把法律制度的稳定性作为重要的考量标尺，稳定的法律制度的犹如一坐标，能让人们时时衡量，并以此坐标为依据行使相关权利，履行一定的义务。另一方面，“社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们应尽可能非常接近地达到它们之间的缺口的接合处”①因此，集体土地产权制度的改革，在追求相对稳定的同时，也应当顺应市场经济和社会发展的潮流，让法律具有一定的前瞻性或超前性，否则，无法将会与初衷背道而驰，成为我国农村发展的绊脚石。
（二）深化农村社会管理体制的配套改革
各级政府要按照“三个代表”思想，贯彻党在农村的便民、富民政策，把服务于基层落到实处，大力深化改革，培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移的步伐，创造良好的土地流转秩序，改革农村的户籍制度，打破农村、城市的身份限制，打破地方本位保护主义，鼓励农民落户城镇，减少农民对土地的依赖，同时根据社会经济发展的要求，建立健全的农村社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离开土地后的后顾之忧，最终让农民摆脱土地的束缚，使农村土地的效益得到最大限度的实现，增加农民收入，缩小城乡的差距，让中国的农民真正的富裕起来，让具有中国特色的社会义优越性在现代的中国农民身上得到体现。
主要参考书目：
1、梁慧星主编：《中国物权法研究》法律出版社1998年出版。
2、林卿著：《农地制度与农业可持续发展》中国环境科学出版社2000年2月。
3、吕来明：《走向市场的土地?地产法新论》贵州人民出版社1995年版。
4、王家福，黄明川：《土地法的理论与实践》人民日报出版社1991年版。
