05气象执法惹官司
作者：赵克 王平 发布时间：2007-01-16 浏览次数：2250
本网徐州讯：在人们的印象中，气象局好像就是每天按时发布天气预报、有时搞个人工降雨什么一类的工作。而实际上，气象局也和公安、工商、税务、土地、规划、建设等部门一样具有行政执法权，但因为很少有人知道气象部门还有这样的权力，因而对气象部门的执法行为往往不理解，有的甚至纠缠不清。
防雷设施：未经验收受处罚
2003年至2005年间，供电公司开发建设了铜电家园职工住宅小区。2005年11月，供电公司委托徐州市产品质量监督检验所（以下简称“质检所”）对铜电家园1－7号楼建筑物防雷设施进行检验，检测结论为所检项目符合GB50057－1994标准规定的要求。2005年12月，该小区经徐州市建设局竣工验收后，供电公司持该检测报告向徐州市行政审批中心气象窗口咨询办理防雷设施竣工验收事宜，工作人员告知其检测报告应经省气象部门认可的有资质的检测机构检测，该检测报告不合法，供电公司也没有再去办理竣工验收手续。
2006年5月22日，气象局接到举报，称“供电公司新建铜电家园住宅小区的防雷装置未经气象局验收，未取得《防雷装置竣工验收合格证》，擅自投入使用”后，遂于2006年5月19日立案，5月26日向供电公司送达行政处罚事先告知书，6月9日对供电公司作出（徐）气罚字（2006）10号行政处罚决定，决定罚款1万元，并停止使用、办理防雷装置竣工验收行政审批手续。
2006年9月15日，供电公司不服该处罚决定，向徐州市行政复议机关申请行政复议。复议机关经复议认为，由于申请人没有提供证明其新建建筑物取得《防雷装置验收合格证》的证据，申请人投入使用其新建建筑的行为，违反了《江苏省气象管理办法》（以下简称“气象管理办法”）第二十一条第三款之规定，被申请人根据气象管理办法第二十九条第三项之规定，对申请人作出罚款并补办手续的行政处罚，适用依据正确，并无不当，故作出了维持被申请人气象局作出（徐）气罚字（2006）10号行政处罚决定的具体行政行为的行政复议决定。
事实上，2004年6月22日，江苏省气象局经审查认为徐州市防雷减灾管理中心（以下简称“防雷中心”）已具备防雷装置检测检验资质条件，为其颁发了《江苏省防雷装置质量检测检验资质证》，有效期为2004年6月22日至2007年6月21日。而质检所也分别于2003年、2004年取得中国实验室国家认可委员会颁发的《认可证书》、江苏省质量技术监督局颁发的《计量认证合格证书》、《验收证书》，但未能取得省级气象主管部门颁发的防雷检测资质许可。
不服处罚：经过检测已合法
供电公司在诉状中称，原告一贯重视防雷减灾工作，在新建铜电家园住宅小区时，严格按照国家防雷标准设计、施工。由于质检所具有防雷检测验收资格，通过查看其质量认证证书并咨询了市建设局，决定委托该所进行了防雷检测。2005年12月22日，原告将防雷检测证书（复印件）交到防雷中心备案并要求颁发竣工手续，但气象局仍要求到防雷中心进行检测。在这种情况下，原告只好直接到市建设局备案，并为职工办理上房手续。
我国《建筑法》和国务院《建设工程质量管理条例》都有明确的规定，即通过相关文件提交，设计、施工、监理、质监等部门共同审查确认，出具结论合格的竣工验收报告后，即可以交付或使用房屋，其中并未规定必须取得被告下发的所谓《防雷装置竣工验收合格证》，而在实际验收工作中，防雷设施也只是整个内容中的一小部门。因此，原告委托质检所进行防雷设施测试，取得了结论合格的检测报告，市建设主管部门予以认可，并通过了全部项目的验收，具备法定交付使用条件。
被告在《行政处罚决定书》引用气象管理办法第二十一条第三款规定的“工程竣工验收时，应当由气象主管机构监督防雷装置竣工验收”，该项监督职能系被告作为行政机关主动行使的职责或通过与其他行政部门互相协调配合来实现，并非要行政相对人通过法定程序的申请。由于原告已经进行了防雷设施的测试，因而也不存在拒绝接受此项监督权力的行为。再者，我国《气象法》第31条规定气象主管机构的职责是指导建筑物防雷设施的检测工作，并未赋予其决定能否交付使用的权力。况且，气象管理办法也只是省政府发布的一般规章，显然不能与法律、法规相冲突。气象管理办法第二十三条也没有规定只有气象局才能进行防雷检测验收，市质检所具备国家实验室及计量认证资格，其出具的报告也应具有法律效力，气象局应予以认可并颁发合格证。气象局不予承认，同样违反了气象管理办理第23条的规定，更应该受到处罚。
原告称，被告处罚的真正目的，是以其行政权力垄断防雷设施的监督、收费、施工市场。目前，徐州市只有两家防雷测试单位：一是徐州市技术监督局下辖的质检所，另一就是被告下属的防雷中心，而市法制办以及市建设局认为双方测试报告皆有效，都可备案作为建设工程的验收资料。
综上，原告认为被告处罚程序和主体错误，处罚前未进行听证，处罚单位名称“铜山县供电公司”有误，且气象局处罚主体应为质检部门而不是建设单位；气象部门不受理原告提交的检测报告，属于行政不作为；被告指定防雷中心检测，属于指定产品与服务，严重地违反了公平原则。原告已按建设主管部门的要求，进行了防雷设施的设计、安装、测试并获得其认可，故不应成为行政部门争夺各自利益的牺牲品以及敲山震虎的工具，因而起诉至法院，请求依法撤销被告的处罚决定。
被告应诉：检测单位无资质
“铜电家园”住宅小区的建设单位是“江苏省电力公司铜山县供电公司”，被告在下达处罚决定书时，将违法主体简写为“铜山县供电公司”。由于事实上的违法主体具有统一性和唯一性，是客观存在的事实，因而被告处罚的主体没有错误。
我国《行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。国家气象局公布的《气象行政处罚办法》第三十四条规定，依照气象法律、法规、规章作出吊销许可证（资质证、资格证）或者较大额罚款等重大行政处罚决定之前，适用听证程序；第四十七条则规定，“较大数额罚款”是指对法人或者其他组织处以3万元（不含3万元）以上的罚款。而徐气罚字（2006）10号的处罚数额只有1万元，因而不适用听证程序。
我国《建筑法》和《建设工程质量管理条例》都是在2000年7月1日前颁布实施的。随着经济社会的发展，高层建筑和计算机网络系统的普及，导致雷电灾害造成的损失越来越严重，防雷安全工作日益重要。2000年7月1日以后，国家和我省相继颁布实施的《气象法》和气象管理办法等法律法规和规章明确规定各级气象主管机构是雷电灾害的管理部门；防雷装置设计审核和竣工验收，应由县级以上气象主管机构负责行政许可。根据“特别法优于普通法，新法优于旧法”的原则，新建建筑物的防雷装置需取得当地气象主管机构颁发的《防雷装置竣工验收合格证》后，才能投入使用。
“铜电家圆”住宅小区的建设单位是“江苏省电力公司铜山县供电公司”。该小区未取得当地气象主管机构颁发的《防雷装置竣工验收合格证》擅自投入使用，建设单位的行为违反了气象管理办法第二十一条第三款的规定，而徐州市又是雷电灾害严重和频发地区，铜山供电公司违反防雷安全有关法律法规，若不予以处罚和纠正其违法行为，将给人民群众的生命财产安全留下永久性的安全隐患。
综上所述，气象局认为原告的违法事实清楚，而该局处罚程序规范，处罚依据充分，处罚尺度得当。徐州市行政复议机关行政复议决定书（徐政行决[2006]45号）作出的行政复议决定，维持了被申请人作出的（徐）气罚字（2006）10号行政处罚决定的具体行政行为。因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。
一审判决：维持处罚决定
法庭经审理认为，依据我国《气象法》并参照国家气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》、气象管理办法等有关规定，被告徐州市气象局作为本行政区域的气象主管机构，对防雷装置未经验收合格投入使用的，具备监督管理、行政处罚的法定职权。
涉案行政处罚决定书认定“铜山县供电公司新建铜电家园住宅小区，未取得徐州市气象局颁发的《防雷装置竣工验收合格证》，擅自投入使用”的事实，由被告所举事实证据予以证实，原告对该认定事实无异议，故行政处罚决定书事实清楚，证据确凿。被告行政处罚履行了立案、调查、告知陈述申辩、处罚及送达等程序，处罚1万元，不属于“较大数额罚款”，不适用听证程序，故行政处罚程序合法。
国家气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》规定“防雷装置实行竣工验收制度。申请单位应当向许可机构提出申请，填写《防雷装置竣工验收申请书》”，原告虽持检测报告到被告处，但未提交《防雷装置竣工验收申请书》，仅能认定其为咨询行为，不能视为合法地提出了竣工验收申请，原告诉称“原告已提出申请，被告拒绝验收”和“不需申请，应为行政机关主动行使”的理由依法不予支持。
气象管理办法规定“工程竣工验收时，应当由气象主管机构监督防雷装置竣工验收”，原告虽已经建设行政主管部门竣工验收，但其防雷装置未经气象主管部门验收合格，防雷装置不具备投入使用的条件，原告诉称“已获得建设部门认可”的理由依法不予支持。
国务院发布《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，将防雷装置检测予以保留并设定行政许可，并决定由国家气象局和省、自治区、直辖市气象主管机构实施。国家气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》规定“由省、自治区、直辖市气象主管机构认定防雷装置检测资质的检测机构出具的《防雷装置检测报告》”，原告承建的“铜电家园”小区未按上述规定取得由省级气象主管机构认定检测资质的检测机构出具的检测报告，原告提供的中国实验室国家认可委员会认可证书、江苏省质量技术管理局颁发的《计量认证合格证书》和《验收证书》，即使能够证明徐州市产品质量监督检验所具备一定的检测能力，但不能证明已取得防雷装置检测行政许可，其不具备法定防雷装置检测资质。原告诉称“防雷设施检测行政许可没有出台具体的实施办法，目前没有实施该项许可”，未经法定行政机关行政许可，就不能从事特定活动，该项行政许可实施与否，并不能必然推论出质检所当然具备了防雷装置检测资质，且目前我市尚存在具备合法检测资质的检测机构，防雷设置检测工作能够正常开展，对原告该诉称理由依法不予支持。
原告诉称“被告尚未开展防雷装置竣工验收工作，而是由徐州市防雷减灾管理中心开展此项工作”，原告持检测报告到气象窗口咨询竣工验收事宜，即表明原告已知“防雷装置须经气象主管机构竣工验收”，原告在庭审中予以否认与其先前行为相互矛盾。防雷装置的竣工验收是法律法规授予气象主管机构的法定职权，本案被告已经履行了该法定职权，故对原告的诉称理由依法不予支持。
原告诉称“处罚主体错误”，被告将处罚单位列为“铜山县供电公司”，虽然不是原告单位的全称，但该名称在本行政区域内具有唯一性、可识别性，不构成处罚主体错误。原告诉称“应当处罚质监部门而不是建设单位”，气象管理办法和国家气象局《防雷装置设计审核和竣工验收规定》，对此均作了明确的规定，故对该理由依法不予支持。
原告的行为违反了气象管理办法的规定，被告依据我国《行政处罚法》、气象管理办法的有关规定作出行政处罚，适用法律正确，处罚适当。原告诉称“气象管理办》创设了罚款条款，与《行政处罚法》相矛盾”。气象管理办法属地方规章，依据我国《行政处罚法》的规定，有权设定罚款的行政处罚，故对原告的该理由项依法不予支持。
综上，法庭依照我国《行政诉讼法》的有关规定，作出了维持被告徐州市气象局作出的（徐）气罚字（2006）10号行政处罚决定的判决。
