我国关于土地权利问题的研究，尚处于起步阶段。农村集体土地关系着整个国家的经济，还有许多理论和实践的问题有待于一步的思考和讨论。我国的土地制度变革的历史进程将不断地出新情况、新问题，需要在实践和对比中不断完善。目前，随着物权法的确立，土地制度越来起引起关注，因此在此笔者对农村集体土地制度进行一些初步的探讨。

一、农村集体土地的法律界定

（一）我国土地权属制度的历史演变

众所周知，土地是人类赖以生存的物质基础。在旧中国的历史上，“普天之下,莫非王土”，土地一直是统治者的私有财产。千百年来，历代统治者为了巩固自己的统治地位，维护土地私有制或掠夺他人的土地，无所不用其极，可以说土地记载了腥风血雨和斑斑血泪。尽管历史上也曾出现过“均田制”、“天朝田亩制度”，主张“天下田天下人耕”，但究其实质，都是以私有制为基础的。

1840年以后，中国进入了半殖民地、半封建的状态，但土地仍是封建地主的私有财产。一九一一年孙中山先生领导的辛亥革命，废除了封建帝制，创立了中华民国，提出耕者有其田，然而，由于资产阶级革命的不彻底性，土地私有制受到保护。

1949年，中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。1950年中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。没收了地主的土地，保护富农自耕的土地和中农的土地。随着社会主义改造的完成，我国实现了由新民主主义到社会主义的过渡，彻底消灭了土地私有制，建立了社会主义公有制。

1962年《农村人民公社章程》确立了人民公社的集体所有制经济，同全民所有制经济，是社会主义经济的两种形式。明确了三级所有、队为基础的原则，生产队范围内的土地，都归生产队所有。1982年作为我国第一部根本大法《中华人民共和国宪法》正式确立了我国土地的两种所有制形式和范围，其后，相关法律根据《宪法》对这两种所有制进行了进一步阐述。

（二）农村集体土地的法律界定

《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定： 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”；同年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定了我国两种土地所有制形式为全民所有制和劳动群众集体所有制，第八条在《民法通则》具体规定的基础上更进一步明确：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”； 1993年《中华人民共和国农业法》第十一条以及2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条也作了与土地管理法一致的规定。上述这些法律，确立了我国农村集体土地的法律地位，明确了农村集体土地所有权的主体，规定了三种 “农民集体所有”形式，即“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。

由于我国两种土地所有制并存，加之土地制度的演变等历史原因，有些土地所有权不能简单确认，因此，原国家土地管理局发布了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对各种情形下的土地所有权和使用权的确认作出了明确规定，至此，我国农村集体土地从法律规定到确权认定有了较为完备的法律法规和规章。

二、农村集体土地权属状况

（一）我国农村集体土地权属的基本情况

根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，我国土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地三种类型,其所有权可以是国家所有也可以是集体所有。在集体所有的土地中，其所有权证的发放率以如东县为例为251本，占80％，可见发证率是较低的，纵观其他地区也是如此。而使用权农用地以土地的承包经营权方式出现，宅基地及其他建设用地发证率高达98 %，相比之下所有权证发证率低除了部门工作的因素外，一个很重要的原因就是农村集体土地所有权主体问题。

1．农村集体土地所有权的主体虚置

如前所述，我国法律已明确规定了农村集体土地所有权主体为“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，由于历史变迁及多次乡镇合并村，农民集体和乡镇农民集体的范围和界址已发生了较大变动，组虽然相对稳定，但没有独立财权和法人，同时， “农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。我国现行法律虽然规定了农村土地三类“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系，造成农村集体土地所有权虚置，同时也造成大量的农村土地产权不清和不稳定。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。

2．土地使用权和土地所有权权能相互替代

在现实生活中，农民普遍关注和重视的是土地使用权,而对土地所有权则较为淡漠,因为对农民来说，土地使用权直接关系到切身利益，比较具体有形，土地所有权是抽象的，必须要通过使用权来实现。有较多的农民对所有权的认识是模糊不清的，只有城郊结合部的农民因土地征用征收涉及征地补偿对土地所有权有所区分外，其他地区的农民对是村或组的所有权并不介意，大多数人把土地看成是国家的或把土地承包经营权看成是自己的所有物，逐渐扩大各项权能，从认识上和行动上把土地使用权替代土地所有权权能。同时，法律法规也开始将所有权的权能用土地使用权的权能进行替换，如《江苏省土地管理条例》第二十七条规定：土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。

（二）国家对农民集体土地所有权的法律限制

土地所有权是一种排它性的专有权。但由于土地资源是十分重要的经济资源，各个国家都对这种权利的行使进行必要的限制。这些限制主要是出于公共需要和利益，而对土地占有权、使用权、收益权和处分权作出的区别于一般财产所有权的禁止性和引导性规定。

我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制，限制涉及多个方面，但最主要的是对直接关系和影响集体土地所有权正常行使的处分权能和使用权的转让上所进行的限制。

我国宪法修正案第二条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第二条第三、四款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第六十三条“ 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。可见，我国法律是严禁土地所有权买卖、出租、或者以其他形式转让的，特别是农村集体土地所有者无权擅自处置自己的土地。所有权主体按法应平等，但事实上存在着不平等，集体土地可以通过征用征收变成国有土地，并且可以通过强制手段，而国有土地不能逆转为集体土地，国家才是农村土地的终极所有者。

三、农村集体土地使用状况

我国农村集体土地按照用途分为三大类，即农用地、建设用地及未利用土地。

（一）农用地使用现状

我国农村土地自1982年开始实行了土地家庭联产到承包责任制，1997年实施第二轮土地承包。1998年修订的土地管理法对土地承包经营予以了明确，将土地的承包经营期限确定为30年。2002年我国颁布了农村土地承包法，对农村土地承包经营责任制以法律的形式固定下来，土地承包经营是目前我国农村土地经营中最普遍模式，主要从事种植业、养殖业、林业、畜牧业、及渔业生产。依照法律规定，承包经营权可以依法、自愿、有偿流转。承包经营权性质不断增加新的内涵，逐步具有物权性质，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地征用、征收后土地补偿费归农村集体经济组织，体现了土地所有者的权益，《江苏省土地管理条例》第二十七条规定：土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；农村集体经济组织有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。由此可见，土地所有者的权益已经部分转化为经营者的权益，土地承包经营权在某种程度上已经具有物权性质。

（二）集体建设用地使用状况

农村集体建设用地具有三方面的内容，即农民住宅用地、乡镇村企业及公共公益事业用地。农村集体建设用地按照土地管理法的规定，不得转让、出租、抵押即不得擅自处置和流转，但是从目前的现状看，城郊结合部城镇居民购买农村村民宅基地建房的现象比较普遍，乡镇企业兼并破产引起集体建设用地的流转，虽然使用权流转表现形式多样，但本质却相同，都体现了使用人对权利的处分权，其他形式的流转现象也大量存在，这种流转已经成为不争的事实。但这种隐形流转严重扰乱了土地市场秩序，并且造成了集体土地资产和国家的土地收益的流失，同时，农民集体的利益难以保障。究其原因：第一，经济发展和城市化进程的加快是外在动力；第二，土地自身的价值利益的驱动是内在动力；第三，集体建设用地流转是用地结构调整和再配制的必然要求；第四，我国当前对集体土地权利的政策倾向也是重要因素。因此，农村集体建设用地的流转需进一步加大研究，制定配套的法律法规，达到合理配置土地资源，提高土地资源利用效率，促进生产力的发展，有效保护农村集体土地的所有权和使用权。

（三）农地转用和土地征收状况

在现有农村土地中，通过编制土地利用总体规划，确定土地用途，将一部分农用地划入建设用地区，该部分的农村集体土地面临两种状况，一种是作为农村集体建设用地以予安排，另一种是通过征用征收，办理农用地转用手续，将该部分土地转变为国有土地。土地管理法第二条第四款明确规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说农用地征用征收的目的性很明确即为了满足社会的公共公益事业的需要，即公共公益用地，我国有关农用地转用征的具体法律规范大都是针对这一目的制定的。但是在实践中农用地转用征用并不止于这一目的，许多用地是为了满足发展工商业等需要，有的甚至是用于房地产开发经营，即非公共公益用地，这两类性质不同的用地适用于同一法律程序的做法是产生许多征地问题的原因。

四、完善农村土地法律制度的几点建议

（一）正确认识农村集体土地所有权的主体

集体土地所有权是农村集体所有权的一种，根据我国现行法律的规定，集体土地的所有权主体一般是村集体经济组织，可以是乡镇集体经济组织也可以是村内两个以上不同经济组织，我国民法通则第七十四条、土地管理法第八条、农业法第十一条对此都有明确的规定，集体土地原属乡镇所有的在乡镇集体经济组织已不存在，而由乡镇政府代管的情况下，应参照“三级所有、队为基础”的原则承认村一级集体经济组织或者村民委员会有权成为本村范围内集体土地所有权主体，在原乡镇集体土地被确定为村或者村以下集体经济组织所有地情况下：1、原有的乡镇企业的产权或以维持不变，但其所占有的土地所有权属于村或者村民小组使用权属于该企业。2、属全乡镇农民共同受益的道路、水利设施、学校、医院和其他公共设施可以确定为全乡镇的各村共同所有，委托乡镇政府代为管理。我国实行土地公有制，一切土地都属于国家或集体所有。但“集体”这个概念本身来讲，就是模糊的。在农民来看“集体”就是指村委会、村集体，他们按照这样的概念来认同。^[1]但在实际运作中，村集体却以所有者的身份或所有权的主体姿态出现的，如表现在土地承包合同中的发包方；村集体有权对它所有农地进行占有、使用、收益和处分，充分享有权利的同时违法乱占土地。要建立完善的用益物权，必须理顺国家、村、组、农户四者之间就农地产生的法律关系，明确农地所有权权属。不能再用“集体”、“集体经济组织”来描述农地所有权的主体，而应明确规定谁才是真正的农地所有权的主体，如国家、村、组、农民。

（二）完善农村土地权属登记制度

土地登记制度是进行土地管理的一项重要制度，也是土地立法中的一项重要制度，其目的在于“整理地籍，确定产权，便利交易转移，保证土地税费公平负担，以及推行土地政策”。就我县的土地登记状况来看，国有土地的登记确权率达到94%，而农村集体土地的登记确权发证率为86%，^[2]必须依法、合理确定农村集体土地所有权主体和相应的土地界限，并通过土地登记、发证予以认定。完善农村集体土地的登记不仅有利于保护农民的土地权益，更有利于合理地安排好土地资源利用。

（三）进一步完善农用地的转用、征用制度

农用地的转用征用制度一直是关注的热点问题，其主要存在的问题有以下几个方面：

首先，土地征用权滥用。我国《土地法》规定，“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”而“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”。这实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设，这就意味着国家通过公权力强制剥夺一部公人的利益来满足另一部分人利益，而受到侵害的则是农民的利益。

其次，土地征用补偿标准不合理。不合理主要是指补偿范围过窄、补偿标准低、劳力安置不当、补偿分配不明确等。如土地补偿标准，依照《土地法》规定，为该耕地征用前3年平均年产值的6－10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。补偿的基数是以农地收益来计算的，并不能反映土地真实价值，事实上很多被征用的土地国家的收益是村集体和农户的好几倍。

再次，征用程序欠规范。我国土地征用过程中最大的问题是不按审批程序征地，擅自占用土地、买卖出租等非法转让土地和越权审批，先征后批，以合法征地掩盖非法占地等违法现象严重，这些问题大部分都出现在兴办开发区热潮中，征而不用，闲置浪费也同样在兴办开发区热潮中有所表现。^[3]

针对土地征用过程中出现的问题，应从以下几个方面予以完善：

第一，明确地的公共目的。政府就公共目的征地，必须是代表公共利主体的直接使用行为，如国防设施、政府建筑物；并将征用目的的合法性审查纳入程序中，对公共利益的目的要通过法律审查程序，真正达到公共目的。

第二，  对被征地农民的补偿不仅要制定相关的补偿标准，更要联系社会的发展，获得充分的补偿，切实保障失地农民的生产、生活、教育而无后顾之忧。

第三，讨更多的土地流转、利用方式。按照土地利用总体规划，严格控制农用地的转用。对切实需要用地，加大对土地成本收取，促使用地单位利用已有的建设用地；对已征土地进行清查，对闲置用地进行重新利用，其目的在于集约使用土地，提高利用效率。

随着社会的不断发展，对法律制度的要求越来越高，而法律制度对社会的适应也是一个渐进而漫长的过程，农村集体土地面临的法律问题有很多，真正把这些问题解决好，必须探索新的土地管理制度，在实现产权明晰的基础上，根据不同地区土地资源分布状况，实行招标、出租、承包等多种经营方式，改变单一的农村土地承包责任制，加强农村集体用地的流转，切实维护农民利益，改变国有土地和农村集体土地的地位不平等现状，提高土地资源利用率。

参考资料：

[1] 朱晓吉、唐启光著，《民法基本原理研究》，中国方正出版社2005年3月版，第168页

[2] 岳晓武、雷爱先著，《农民集体所有建设用地使用权流转若干问题》，《中国土地》2005年12期

[3] 陈小君等著，《农村土地法律制度研究》，中国政法大学出版社2004年版，第269页