行政诉讼经常陷于这样的困境：公众或有关组织普遍认为通过行政诉讼制止行政侵权、保障自身合法权益的可能性非常有限、甚至不可能，对行政诉讼缺乏甚至失去信心；法院内部存在着畏惧行政机关的权势，不敢依法办事的情节和法官受制于内外干预不能依法办事的情形；某些政府部门滥用职权、藐视行政审判的情形时有发生。面对这样的困境，作为从事行政审判的法官总不得不思考这样的问题：为什么要由法院解决行政争议?法院如何树立行政审判的权威呢?          

一、树立追求实质正义必先遵守程序正义的理念

我们常常把《行政诉讼法》的颁布不仅视为一个旧时代??人治时代的终结，更把它视为是一个新时代??法治时代的开始。看来法院解决行政争议是法治时代的要求。法律的适用也不再是以实力为后盾的强者??对弱者的摆布。“法律的普遍性确立了公民在形式上的平等，从而保护他们使其免受政府的任意监护之害。为了确保普遍性，行政必须与立法相分离；而为了确保一致性，审判必然与行政相分离。实际上，这两个分离恰恰是法治理想的核心”¹ 法治社会体现的是“法自治”而不是“官僚法治”这就要求由法院来解决行政争议。只有具备了现代文明的法技术，才能从官僚型法向自治型法的转换。尤其是在行政审判领域，涉及重大政治和社会问题，更需要特殊的制度保障和技术支撑，如果没有一种保证行政审判活动相对隔离于社会生活波动的机制，法律将失去起码的稳定性和自治性，进而损害法治。这些也许不是我们个别法官力所能及的问题，但起码在我们的审判实践中，为了缩短解决这一问题的进程应该树立一个理念??行政审判的价值在于追求实质正义。而要实现实质正义必须优先遵守程序正义。

实质正义是什么？从亚里士多德至今，讨论正义主要集中在“给每个人仅属于他的东西”或“同等情况同等对待”的问题上。换句话说，实质正义就是让人们获得其所应获得的权益，履行其所应负担的义务，承担其所应合理承担的责任。毫无疑问，实质正义是行政审判所要选择的重要价值。但是没有一套保证实体正义实现的程序，实质正义的目标往往会随着裁决者的改变而改变，或随着其注意力的改变而改变。而且程序若给人以不公正的感觉，即使判决结果实质是公正的，此种公正仍可能受到怀疑。因此，在行政审判中，我们必须关心实现实体正义的过程，要求这一过程本身也是公正的。

行政审审判程序的公正性要求：程序的参与性。在行政审判中，原被告双方都有参加诉讼和陈述自己观点的机会。这种参与不仅有利于各方当事人提供证据，进行质证和辩论，有利于判决结果建立在客观、理性的分析、推理之上;而且能使当事人产生公正感和对判决结果的认同。在实践中往往有的被告倚仗权势不参与诉讼，参与诉讼时却和法官一同审问原告，审查原告的行为是否合法，忽视被告负举证责任的法律规定，有时甚至让原告承担举证责任。在庭审中法官要求原告证明自己无违法行为或证明被告的具体行政行为违法，而却让被告行政机关消极地参加诉讼，这种不公正的程序不可能导致公正的裁决结果。

行政审审判程序的公正性应该要求裁判者注意力的倾斜性。这种倾斜性主要表现为对被告的司法审查上，把注意力放在对被告行政行为的合法性与合规性性进行审查，并要求被告负责举证。因为行政诉讼与民事诉讼不同，行政诉讼中原被告双方的法律地位虽然平等，但实际地位是不平等的，原告是司法救济的对象而不是被告，这就要求法官根据原告的诉求对被告进行审查，而不必审查原告的行为合法性（因为原告的行为合法性与否不影响行政审判的司法救济的目的），这样才能保证行政审判目的??实质正义的实现。

行政审判还要求程序的合理性。行政审判程序的合理性是指程序的结构应符合逻辑；法律推理过程应建立在正当考虑的基础之上，符合行政审判的目的、符合情理。行政审判不能够采用先定后审的顺序;行政判决必须建立在经过合理、充分论证的事实之上;行政法官不应该在庭审前用大量时间和精力调查收集证据，核实事实，直至裁判意见形成后，再开庭审理，导致庭审走过场。行政法官应在其所作判决中充分说明理由及依据，并向诉讼各方以及社会公众公开自己所作的裁判。

行政审判最后要求程序的公开性。行政审判一律公开进行。行政审判程序的公开性，对于保障公正、防止偏私具有重要意义。这既有利于社会监督，也有利于行政审判被社会所认同。同时将审判过程公开，对于行政法官提高自身素质、不断改进庭审技术也是一种促进。 

二 庭审中的质证程序与方法是遵守程序正义实现实质正义的关键环节

行政诉讼中的质证是指在庭审法官主持下，由被告出示、宣读作出具体行政行为的证据后，由原告辨认，向被告询问，提出反证，双方进行辩论等方式对证据的真实性、关联性及合法性作出判断并证明其证据效力的一种诉讼制度。行政诉讼案件定案的证据，必须是经法庭质证的证据。法庭对证据的审查、判断正是贯穿当事人的质证过程。由此可见，行政诉讼中，质证是行政庭审的一个非常重要的环节。那么，科学的质证程序和方法对于保证质证质量，对于在行政案件庭审中法官坚持程序正义从而实现对被告的司法救济达到实质正义有着十分重要的意义。

根据我们的审判实践，行政审判中的质证程序应该是：

1 原告陈诉其诉求

原告首先应该当庭说清楚自己的诉讼请求，然后问被告是否听清楚。

2 被告出示证据。

出示方式包括宣读、展示、播放等。被告可以把所有的证据一并展示

3 原告辨认证据。

原告对被告出示的证据一件一件地辨认。辨认的意义在于了解原告对被告所出示证据的态度，以便决定是否需要进行质证。辨认的结果分为认可和不予认可两种。如承认对方出示的书证的内容是真实的，对已经由原告认可的证据，人民法院可以直接确认其证明力，无须作进一步质证。对有异议的证据要进入质证阶段

4 质证

被告出示的证据为原告方否认后，原告就要向法庭说明否认的理由。原告陈述完否认的理由后，被告还可以针对否认的理由进行反驳。然后再由原告方对反驳的理由进行辩驳，直至法庭认为该证据已审查核实清楚。原告对证据的质证过程也正是庭审法官对证据的证明力的判断过程。如果双方不对质证的证据展开充分的辩论，审判人员是无法分析此证据的客观性、关联性和合法性的，更无法对此证据的证明力进行正确判断。无论是被告所收集的证据还是法院所取得的证据，都可能存在某些不真实、不合法的成分。有的可能与案件没有直接联系，只有让原被告就质证的证据展开充分的辩论，让原告提出反证，双方质证，才能使事实的真象越辩越明，才能使法官正确判断证据的证明力。双方的辩论在法庭调查阶段就可以进行。如果质证时，双方辩论意见都留到法庭辩论阶段提出，往往会出现原被告当事人对证据证明什么张冠李戴，双方互相纠缠不清，不利于法官判断证据的证明力，还会无限延长开庭时间。因此在法庭调查过程中，原被告就质证的证据展开充分的辩论是提高庭审效率的一个重要举措。

质证的方法采用“一证一举、一质一辩的方式”，就是说，对原告有异议的证据一个一个的举，一个一个的辩，清楚了一个再进行下一个。为了使行政诉讼达到公正和效率，应按照以下的层次对证据进行质证：

（1）对证据的时间进行质证。让原告辨认证据的时间有什么疑义。

（2）从证据的获得方法上质证。让原告从取得证据的方法上辩论其合法性。

（3）从出示的证据来源途径是否合法进行质证。如果被告没有说证据的来源法官则应该问原告对证据的来源有什么异议。

（4）从出示的证据的客观属性进行质证。针对证据的客观性方面，主要看证据有无原告存在表现的客观形式，且这种形式能否为人的认识所感知，证据所反映的内容是否是客观的、真实的，能否经受事实和科学的检验，证据和案件的联系与否也是客观的。

（5）从出示的证据是否具有相关性，是否构成完整的证据体系来质证。针对关联性方面，作为证据的事实是否与案件的特征事实存在某种联系，若证据反映的不是客观存在的，是虚假的，证据的取得不符合法律规定，证据和案件的事实之间没有必然的联系，在质证中就应明确提出这种证据不能作为证据使用。

（6）从所出示的证据的证明力大小来质证 原告可以对证据的证明力提出异议。证据的证明力大小各不相同，即使同是真实存在的证据，对本案所作的证明力也不一样。法官可以对被告的证据归纳出此证能否对案件事实起到证实作用，证实作用又能达到什么程度。

（7）证人证言质证。这一质证包括多鉴定人等的质证。以往都不要求鉴定人出庭，这是一个很大的缺陷。首先对证人的资格进行审查。然后交待作伪证的法律责任。并要求证人不得旁听庭审。

（9）审判人员出示人民法院调查收集的证据，原告、被告和第三人进行质证。

（10）审判人员在庭审调查中队员被告发问。

时间中我们按照以上程序进行质证较好的达到了质证的目的。

三、行政诉讼中的调解可以达到公正有效地达到行政诉讼的目的

行政诉讼在多数情况下，无论采取何种判决形式，均不能直接保护原告的合法

权益或使原告受到具体行政行为侵害的合法权益受到及时救济。也就是说行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益立法目的的实现，多数情况下取决于被诉行政行为的被撤销或变更，这种撤销和变更并不仅仅体现在法院的审判权中，而更多地体现在行政权中。行政诉讼案件中能够调解的尽量调解，可以降低法院的诉讼成本，又减少了当事人的讼累，如果通过调解，使被告在法定权限范围以内及时地纠正被诉的具体行政行为，同样可以实现行政诉讼的立法目的。

在行政诉讼中实行调解制度，可以化消极因素为积极因素，更加方便快捷地实现行政诉讼法的立法目的。行政诉讼作为“民告官”的法律制度，是一项相对较新的法律制度，在其贯彻实施中，存在着相当多的困难和阻力，这些消极因素一直影响着行政审判工作的健康发展，如果能够以调解的方式终结诉讼，则可以将许多消极因素化为积极因素，推动行政审判作的发展。

作为行政诉讼的原告的公民、法人和其他组织，在提起诉讼时，往往处于分矛盾的心理状态，既要维护自己的合法权益，又不想得罪作为被告的行政机关，因为如此，行政案件相对于以天文数字存在的行政行为而言，其数量可谓微乎其微，敢于与“官”对簿公堂，往柱一都是被逼无奈，有的甚至走投无路，如果在行政诉讼中巧用调解机制，在法官的主持指导下使双方达成和解，以被告依法作出让步的方式解决争议，使原告即达到了维护自己合法权效益的目的，同时又不至于得罪行政机关，招致打击报复，应当是最佳的选择，客观上还可能起到鼓励相对人起诉，增加行政案件受案数量，解决行政案件案源不足的问题。对于被告来讲，由于受传统观念的影响，认为当被告本身不是一件光彩的事情，如果被法院判决败诉则更加脸上无光，与其被法院判决败诉，不如主动纠正违法行为。因此，对于被诉行政行为、通过调解，由被告自行改变其被诉的具体行政行为，更易于为被告所接受。被告能因诉讼而积极主动地纠正自己违的行政行为，这种方式不失为种实现行政诉讼法的立法目的的便捷途径。在实践中我经历这样的一个案件：一个老农民的儿子骑摩托创伤了人，被交警被交通警察没收摩托并且罚款600元，这位老农就到市府广场披着国旗示威，后来有人指点他提起行政诉讼，这个案子由我来审，面对这个案子我觉得通过调解解决纷争对老农民更有力而却对交通队也更有面子，于是我晓之以法动之以情，通过充分说理，使得双方都愿意调解。最后老人家也信服司法的公正，我们也达到了行政诉讼的目的。

综上所述，作为行政法官在实践中应该树立这样的理念，就是行政诉讼的目的是对那些受政府不法行为其害的公民或组织实施司法救济，要达到这个目的就要司法为民的胸怀，就要一有限的程序正义老保证实质正义的实现。那么，在庭审中就要为原告着想设定的质证程序和方法有利于原告的质证，有效科学的质证方法是实现实质正义的必要要求。而行政调解则是快捷的实现行政诉讼目的有效途径。我们能够做到这些也就树立了行政审判的权威。