[案情]

八十年代，夏某来原某县某镇蹲门村理发，后在现蹲门居委会南北街鲁龙喜家东侧搭建三间房屋。田某和夏某结婚后随丈夫来蹲门村生活。1993年夏某病故。2005年4月21日，某镇人民政府认为田某于1985年9月未经批准，未办相关手续，擅自在该镇蹲门居委会街道搭建的三间临时用房，严重影响了中心村建设规划，根据《某省村镇规划建设管理条例》第二十七条、第三十四条的规定，作出??政行处[2005]第1号行政处罚决定书，责令田某在一周内自行拆除违章建筑并处罚款200元。2005年4月29日，田某向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销某镇人民政府作出的??政行处[2005]第1号行政处罚决定书。

[争点]

如何认定违法行为责任人，谁有权作出行政处罚。

[审判]

人民法院经审理认为，行政机关在作出行政处罚时，必须准确查明违法行为人违法的事实。本案被告某镇人民政府在处罚决定书中认定原告田某在该镇蹲门居委会搭建三间营业用房，只有2005年4月13日与蹲门村原支部书记王某等人的谈话笔录和该镇蹲门居委会的情况反映，而被告又未申请相关证人出庭作证，且这些证据的相关内容与原告提供的结婚证等证据和相关事实矛盾，故被诉行政处罚决定书认定原告于1985年搭建三间营业用房的主要证据不足；处罚决定书对违法建筑的面积未作表述，被告未提供违法建筑的工程造价的证据，对原告罚款200元的处罚没有依据；被告在作出处罚决定前未依法履行告知程序，处罚决定违反了法定程序；适用无溯及力的《某省村镇规划建设管理条例》，属适用法规错误。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决撤销某镇人民政府2005年4月21日作出的??政行处[2005]第1号《处罚决定书》违法。

一审判决后，原、被告均未提出上诉。

[评析]

一、关于本案违法行为责任人的问题。

违法行为责任人是实施违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织。行政机关实施行政处罚时，不仅要查明有违反行政管理秩序的行为存在，而且要查明违法行为的责任人，这是实施行政处罚的前提。本案被告认定原告田某在该镇蹲门居委会的使用的三间营业用房是原告田某和丈夫共同搭建的，只有2005年4月13日被告工作人员与王某等人的谈话笔录和该镇蹲门居委会的情况反映，被告并未申请相关证人出庭作证，而原告又否认其参与搭建，只承认是婚前由其丈夫搭建的，原告婚后才随丈夫来某镇蹲门居委会生活，且被告提交的这些证据的相关内容与原告提供的结婚证等证据和相关事实矛盾。根据被告提供的证据，不能认定原告是本案违法建设行为的实施者，原告提供的证据证明其丈夫才是本案违法建设真正的行为人，被告认定原告为违法责任人并对其作出处罚系认定事实错误、主要证据不足。

需要强调的是，违法行为的责任人应当具有民事行为能力和民事权利能力，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡。鉴于本案的实际违法行为人原告的丈夫夏某已死亡，其民事权利能力已不复存在，故其不应再承担行政违法责任，但也不应就此将违法责任转嫁到死者的妻子即本案原告身上，被告处罚原告田某有滥用职权之嫌。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。被告认定原告1985年9月未经批准，未办理相关手续，在某镇蹲门居委会街道搭建临时用房三间，严重影响了中心村建设规划，其调查原告的笔录原告并未签名，原告否认谈话存在，有关证人又未到庭作证，被告提供的调查原告的笔录缺乏真实性。违法建筑的面积属基本事实之一，被告在处罚决定书中未表述。同时，倘若被告适用《某省村镇规划建设管理条例》正确的话，根据该条例第31条的规定，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。被告未提供违法建筑的工程造价的证据，对原告罚款200元缺乏法律依据。因此，被告处罚决定书认定的基本事实不清，主要证据不足。

二、关于适用依据及处罚决定的职权性依据问题。

本案被告在准确认定事实和违法行为责任人的基础上应适用1983年10月22日公布的《某省村镇建设用地管理办法》。根据该《办法》第十七条第一款的规定，需要给以罚款、没收、各项征缴等经济处罚的，由乡政府提出意见，报县（市）村镇建设主管部门研究决定；拒不执行经济处罚的，有关单位可以向司法机关提出控告。本案即使原告实施违法的行为成立，因违法行为发生在1985年，依据《某省村镇建设用地管理办法》的规定，被告作为镇人民政府对原告进行处罚，属于无权限的超越职权行为，被告不适格的行政处罚主体。

被告对原告实施处罚依据的是《某省村镇规划建设管理条例》，该条例1994年6月25日某省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议通过，1994年6月25日开始实施，没有溯及既往的效力。被告依据该条例对其所认定的1985年9月的违法行为进行处罚，适用法规错误。

三、关于处罚的程序问题。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告认为，其在与原告的谈话笔录中已履行了告知程序，但被告提交的调查原告的笔录上没有原告签名，原告否认，有关证人又未到庭作证，则被告提供的调查原告笔录缺乏真实性。被告作出处罚决定前进行了告知的证据不足，处罚程序违法。