【案情】

原告王某某。

被告新沂市棋盘镇棋盘村村民委员会(以下简称棋盘村)。

1994年被告棋盘村将其十二组“官路南地”按每人0. 1亩承包给十二组大部分农户种植，并登记在每户土地使用权证上。2002年10月18日，原、被告签订承包合同，约定由被告将十二组农户承包的部分土地即11.5亩土地经营权租赁给原告经营经济作物，被告做好土地流转工作；被告收取的租金除上交部分外按十二组分地人口归款到人；合同期限为2002年10月至2017年10月；租金为每年每亩150元，于每年6月20日前交清。合同签订后，原告在该土地上种植桃树，后全部死亡，原告又种植了小麦等农作物。原告于2004年7月25日、2005年6月27日分别向被告交纳租金600元、1200元。被告在签订合同过程中未征得该地块承包农户的同意，也未在合同签订后得到承包农户的追认。2005年9月原告所租赁的土地被原承包该土地的农户收回种植。

原告王某某向新沂市人民法院起诉称，2002年10月18日，其与被告棋盘村签订了该村11.5亩土地承包合同，合同期限从2002年10月至2017年10月，承包费为每年每亩150元。合同签订后，原告对承包的土地投入大量的人力和物力，大大提高了土地的肥力。但2005年9月被告单方毁约，强行将土地收回，另行发包，侵犯了原告的合法权益。现起诉请求判令被告停止侵害，继续履行与我签订的承包合同。

被告棋盘村辩称，2002年10月18日我单位虽与原告签订了承包合同，但因该承包的土地是本村十二组农户的承包地，在未经十二组村民同意或追认的情况下我单位将该地块租赁给原告经营经济作物，收取的租金也未分发到每家农户，违反了法律强制性规定，故该承包合同是无效合同。且我单位在合同签订后并未强行收回土地，而是十二组承包户将自己的土地收回进行种植。请求驳回原告的诉讼请求。

【审判】

江苏省新沂市人民法院经审理认为：2002年10月18日原告王某某与被告新沂市棋盘镇棋盘村村民委员会签订的承包合同是无效合同。理由有：一、原、被告签订的合同所涉土地早在1994年就为被告所属十二组部分农户承包耕种；二、从合同内容看，原、被告签订的合同实为租赁合同，被告应征得该土地承包农户同意或得到他们的授权，而被告在签订合同过程中并未征得承包农户的同意或取得授权，也未在合同签订后经承包农户所追认，同时该合同约定对原属于村民家庭承包的基本农田改种林木等经济作物，也违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定；三、十二组承包该土地的农户取回自己承包的土地合情、合理、合法，理应受法律的保护；四、原告称被告对本案争议的土地已收回重新发包且已按合同约定全部履行了合同义务并作了大量投入，并无相关证据予以证实。综上，对原告要求被告继续履行合同的主张，本院不予支持。至于因合同无效给原告造成的损失，原告可向被告另行主张权利。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第十四条、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条之规定，判决：驳回原告王某某对被告新沂市棋盘镇棋盘村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元及其他诉讼费300元，合计350元，由原告王某某负担。

一审宣判后，原告王某某不服，向江苏省徐州市中级人民法院提出上诉。其主要上诉理由有：一、涉案土地1994年是按人均0.1亩的数额由被上诉人棋盘村发包给上诉人所在的十二组农户进行家庭联产承包的，但因该土地地块过于狭长，每户难以耕种，大量弃耕，并不按规定上交税费。1997年棋盘村遂收回此块土地（包括涉案土地），另行发包给自行耕种的农户。上诉人原按人均0.1亩承包的土地在新一轮土地承包中再无该块土地。十二组农户对该土地不再享有承包经营权，上诉人与被上诉人棋盘村签订承包合同，无需该组农户同意、授权或追认。二、即使被上诉人棋盘村没有重新发包、出租权，作为承包合同相对人，上诉人对被上诉人作为农村基层自治组织，土地所有权人，也是有充分理由相信其能代表十二组农户处置涉案土地的，十二组农户在长达8年时间内未对被上诉人的行为提出任何异议，是默认了被上诉人代理他们处置相应权利的，该代理行为是有效的，故双方所签订的承包合同是合法有效的，被上诉人应继续履行合同。

江苏省徐州市中级人民法院经审理认为，王某某与棋盘村签订的农村土地承包合同是否合法有效，前提之一便是棋盘村对涉案土地是否享有发包权。上诉人王某某称棋盘村于1997年-1999年间，依当时规定收回涉案土地，另行发包给其他农户承包，没再按十二组组民人口均分，并经2000年《农村集体土地经营权证书》予以追认。对此，王某某并没有提供有效证据加以证实，首先，其他组民持有2000年《农村集体土地经营权证书》，并不代表涉案土地也被棋盘村收回并重新发包；其次，上诉人作为本组组民，其同意棋盘村另行发包，但并不能代表十二组承包地的组民同意处置涉案土地，因此，对王某某所主张的事实不予确认。就现有证据而言，王某某与棋盘村签订合同所涉土地在1994年就确定十二组部分农户承包耕种，棋盘村未征得承包农户的同意或取得授权，签订合同后又未经农户追认，因此，应认定王某某与棋盘村签订的农村土地承包合同为无效合同。而且，该承包地亦由原承包该土地的农户实际收回耕种。至于王某某的投入或损失，由于其在一审中并未提出诉请，因此，在本案中不予审理。综上，一审认定事实清楚，举证责任分配及适用法律并无不当之处，依法应予维持。据此，该院遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，于2006年5月9日作出（2005）徐民二终字第0126号民事判决：驳回上诉，维持原判决。

【评析】

　　稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是《农村土地承包法》所保障的主要内容，也是保护农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权进行合理流转，在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现，任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度。

　　虽然在明确所有权、稳定承包权、放活使用权的前提下，土地流转可以解决人地矛盾、促进农业劳动力转移和农村产业结构调整。但农户承包地使用权流转也应在坚持长期稳定家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则规范进行。具体应坚持如下的基本原则：一是流转要符合有关法律法规和中央的政策。农户的土地承包经营权是国家赋予农民的基本权利，在承包期内任何组织和个人都不能剥夺，村、组集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，严禁收回农户的承包地搞招标承包。二是平等协商，自愿有偿。承包地是否流转应由农户自主决定，这是土地流转最基本的条件，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法自愿进行流转。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，任何单位和个人不得擅自截留、扣缴。三是不得改变土地的权属关系和用途。流转后的土地只能用于农业生产的开发利用。四是流转的期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。五是受让人必须具有经营农业生产的能力，不得使土地撂荒。六是同等条件下本组织成员享有优先权。

　　本案争议的焦点是王某某与棋盘村所签订的农业承包合同是否合法有效，即棋盘村对涉案土地是否享有发包权或是否取得原承包农户的授权代理农户进行土地转包、租赁。首先，本案涉案土地是在1994年由棋盘村以家庭承包经营的方式发包给该村十二组部分农户进行耕种，并登记在县级人民政府颁发给农户的《农村集体土地经营权证书》上，对涉土地承包经营权进行了确权，该事实，双方当事人均无异议。王某某称涉案土地在1999年已被棋盘村收回，其应向法庭提供《农村土地承包法》明确规定的发包方收回承包地的惟一条件即承包农户自愿放弃承包地或承包方全家迁入设区的市转为城市户口的有效证据。仅凭王某某持有的2000年农村集体土地经营权证书上无涉案土地，是得不出涉案土地已被棋盘村收回的结论。故棋盘村自1994年对涉案土地发包后并没有收回该争议的土地。其次，棋盘村与王某某签订土地承包合同是否符合表见代理法律规定。我国合同法第49条规定：“行为人没有代理权，超越代理权或代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”系指对无权代理人所为的民事行为，善意且无过错的第三人基于某种事由能够确信其有代理权，即可使被代理人承担有权代理法律后果的无权代理。也就是说，表见代理本来没有代理权，表面上却是以令人确信其有代理权立法意义在于维护交易安全，保护善意第三人的合法民事权益。本案中，棋盘村作为土地所有权人，能否有权代理农户处分其承包经营权。我国农村土地承包法明确规定了土地流转的主体是承包农户，发包方只有经承包方同意或授权，方可代理农户进行土地流转。王某某作为十二组组民，其同意或授权棋盘村对涉案土地进行流转，但其不能代表十二组全体农户同意或授权棋盘村进行土地流转，且也应知道其他农户是否同意或授权棋盘村对涉案土地进行流转，对其“有理由”应提供充分的证据加以证实，经过两级法院审理，王某某并未提供相应证据，只能承担举证不能的法律后果，故棋盘村与王某某签订合同的行为构不成表见代理，不能产生表见代理的法律后果即合同有效。综上，王某某与棋盘村签订的承包合同是无效合同，本案判决驳回王某某要求继续履行合同的诉讼请求是正确的。

　　本案能够反映我国农村土地承包的现状，即土地承包、经营权流转的主体不合法、不规范，承包、流转、解除合同的程序不合法，甚至出现本案中一块土地多个合同的怪现象，容易侵犯农民的合法权益。村委会作为集体财产的所有人和管理人，处于强者地位，在土地承包、流转、解除合同的过程中不依法办事，不注重程序，甚至违反民主议事原则和承包人自愿原则，以少数人的意志侵害土地承包人利益，从而导致引发纠纷。在土地流转过程中，存在本案中发包方替代承包人违法进行承包经营权流转的情况，某些村集体经济组织违反承包人自愿原则，强制承包经营权的流转，将流转造成即成事实以取得不当利益。针对上述问题，我们认为，审判人员应当严格按照《土地承包法》等法律法规的规定审查土地承包、流转的主体、程序以及合同约定的权利义务，尤其是对解除承包合同收回土地的案件，更要审查其条件和程序是否合法，如果发包方不依法行事而侵害农民利益的，应当坚决予以制止。能够停止侵害、返还土地的，应当返还土地；发包方虽有过错，但是土地的经营方已经做了大量的投资，返还土地不利于农业生产的，应当让发包方承担相应的民事责任，为农民调整相应的土地，并补偿农民的经济损失。