[案情]

原告：鲍凤信。

被告：新沂市拆迁办公室。

第三人：新沂市新安镇人民政府。

2006年2月12日，第三人根据有关的批准文件，向被告申请对第一农贸市场的房屋进行拆迁。被告经审查后，于2006年4月24日向第三人颁发了《房屋拆迁许可证》。原告临街的两间房屋在拆迁范围内，经评估机构评估，拆迁补偿费合计为3.3万元。因原告认为其房屋应按营业用房的标准补偿而未能与第三人就拆迁补偿安置达成协议，第三人遂向拆迁办申请裁决。2006年6月28日，被告作出（2006）新拆裁字第7号拆迁裁决，对原告要求按营业用房的标准为其补偿的主张未予支持，仍按原评估的价格3.3万元对其拆迁进行货币补偿。原告不服该裁决，遂向法院提起行政诉讼，要求予以撤销，并请求法院责令被告重新作出裁决。

另查明：被告属事业编制，1988年新沂市人民政府授权被告负责管理房屋拆迁工作。

[审判]

法院经审理认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定,负责地方房屋拆迁管理的部门只能是政府部门，即地方政府中负有拆迁管理职责的某一行政机关，非政府部门不能主管拆迁工作，也不能接受授权成为政府的房屋拆迁管理部门。本案中，被告虽然经地方政府授权负责管理房屋拆迁工作，但被告是事业单位，不具有行政职权，因此，被告对房屋拆迁纠纷进行裁决，属超越职权，主体不合法，所作的裁决自然无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第四目之规定，判决：撤销被告2006年6月28日作出的（2006）新拆裁字第7号拆迁裁决。

[评析]

本案在审理过程中，对被告能否作为拆迁纠纷裁决的主体存在两种意见。

第一种意见认为，被告是地方人民政府授权的房屋拆迁主管部门，自成立以来，就一直拥有着城市房屋拆迁管理和实施拆迁的职能，具有对房屋拆迁纠纷进行裁决的职权，其作为拆迁纠纷裁决的主体合法。

第二种意见认为，被告是事业单位，不是政府部门，不能成为房屋拆迁的主管部门，其作为拆迁纠纷裁决的主体不合法，所作出的裁决无效，应予撤销。

笔者认为，法院以第二种意见作出判决是正确的，理由如下：

一、新旧《条例》对房屋拆迁主管部门的不同规定

1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第6条第2款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或者人民政府授权的部门（以下简称房屋拆迁主管部门），主管本行政区域内的城市房屋拆迁工作”。根据该规定，地方人民政府授权事业单位的被告为房屋拆迁主管部门，符合法律规定，被告因而具有拆迁纠纷裁决的主体资格。但2001年11月1日施行的新的《城市房屋拆迁管理条例》第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理”。对照新旧《条例》不难看出，新《条例》取消了原《条例》的“人民政府授权的部门”的规定，明确规定了负责地方房屋拆迁管理的部门只能是政府部门，即地方政府中负有拆迁管理职责的某一行政机关，非政府部门不能主管拆迁工作，也不能接受授权成为政府的房屋拆迁管理部门。因此，作为事业单位的被告在2001年11月1日新的《城市房屋拆迁管理条例》实施后，不能成为房屋拆迁的主管部门。

二、地方政府对拆迁办的“授权”，应视为委托

行政执法的主体资格应遵循职权法定原则，没有法律、法规或者规章授权的执法主体，不能以自己的名义独立实施行政行为，不具有独立的行政执法主体资格。根据职权法定原则，在我国，只有行政机关或被授权的组织在行政活动中才可作为行政主体。被告是事业单位，不是行政机关，若作为行政主体，则只能是被授权。授权有两种情形，一是法律、法规直接授权，即法律、法规直接将一定范围内的行政职权授予给非行政机关的组织，另一种是行政机关依据法律、法规的授权规定，将自己一定范围的行政职权授予给其他组织。根据新的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，作为事业单位的被告，其不具备接受法律、法规直接授权成为房屋拆迁管理部门的资格，地方政府向其授权也无法律、法规规定的授权依据。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。根据以上规定，地方政府授权给被告负责管理房屋拆迁工作，应视为委托，但受委托的组织获得的权利不能独立行使，不能以自己的名义而必须以委托的行政机关的名义行使，以委托的行政机关的名义作出具体行政行为。因此，被告对外以自己的名义作出拆迁安置补偿裁决，主体不合法，应予撤销。