[案情]
　　原告陈富仁系东台市五烈镇郑介村四组村民。批准给第三人狄干财扩建房屋的部分宅基地计0.298亩，系原郝介村历史上曾拟安排给原告二儿子的预留宅基地。1991年，原告的二儿子触犯刑律被执行死刑，该地由原告种植,原告亦按规定交纳了费税。2004年1月1日，郑介村经济合作社拟订了编号为0701902022的土地承包合同书，约定原告的承包面积为3.57亩（含争议土地0.298亩在内）,郑介村经济合作社加盖了公章。2005年5月，第三人狄干财因扩建房屋向郑介村申请宅基用地。郑介村村委会拟将原告种植的0.298亩土地安排给第三人作为宅基用地,并报镇人民政府审核同意后，报请东台市人民政府审批。2005年8月20日，东台市人民政府批准同意第三人在原地扩建房屋。同日，被告向第三人填发了2005?67号《建设用地批准书》。该批准书载明：扩建住宅用地位置处于郑介村二组，建筑面积为195平方米，用地四至为，东至：狄干冬；南至：2.5道路；西至：7米的道路；北至2.5米的道路。该批准用地占用原告陈富仁种植的土地计0.298亩。此后，第三人施工时，原告阻拦。后经村、组多次协调未果，2005年1月9日,原告以被告的行政批准行为侵犯原告的土地使用权为由,向本院提起行政诉讼。要求法院撤销被告填发给第三人狄干财的2005?67号《建设用地批准书》。
　　[分歧]
　　本案在审理过程中，对如何确定被告主体形成三种不同意见：第一种意见认为《建设用地批准书》的填发机关东台市国土资源局应是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。该案东台市人民政府的批准行为系内部审批行为，而在对外发生效力的《建设用地批准书》上加盖印章的是东台市国土资源局，故该局应为本案适格被告。第二种意见认为该案应变更东台市人民政府为被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条亦规定， 农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。本案第三人的建设用地是经东台市人民政府批准的，而对行政管理相对人和利害关系人的权利义务产生实质影响的是该批准行为。东台市国土资源局无权作出建设用地批准，且该局仅是《建设用地批准书》的填发机关。故适格被告应是东台市人民政府。第三种意见认为，东台市国土资源局是适格被告，同时应追加东台市人民政府为共同被告。因东台市国土资源局作为国家的土地管理部门，有权填发《建设用地批准书》，同时，对原告及第三人的实体权利产生实质影响的是东台市人民政府的行政批准行为。故应追加政府为共同被告。
　　[评析]
　　笔者同意第三种意见，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定：“设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”据此，东台市国土资源局作为行政法规授权的土地管理部门，对经村民申请经县级人民政府批准的建设用地有权填发《建设用地批准书》，且该《建设用地批准书》一经向申请人填发即发生法律效率。故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定，被告东台市国土资源局具有适格被告主体资格。同时应该看到，东台市国土资源局填发的《建设用地批准书》对原告及第三人发生的仅是形式上的效力，尽管东台市人民政府的行政批准行为从形式上看是内部批准行为，但从行政行为的内容和法律效果的性质看，其法律效果是影响作为其行政管理对象的公民、法人或其他组织所享有的权利义务。由此上级对下级的批准，尽管行为指向是下级机关，但是其内容是涉及社会管理方面的关系，其法律效果是影响作为行政管理相对人和利害关系人的公民、法人或者其他组织的权利义务，就不能单纯看着是一种内部行政行为。由上分析，东台市人民政府的行政批准行为也是可诉的行政行为，而且东台市国土资源局填发《建设用地批准书》的行政行为是基于东台市人民政府的行政批准行为而发生的。两者有着内在不可分割的联系，从形式和内容上共同构成对行政管理相对人和利害关系人权利义务的影响。就本案而言，如对第三人的建设用地的行政许可行为违法，仅以东台市国土资源局为被告，判决撤销其填发给第三人的《建设用地批准书》，但该建设用地的批准机关是东台市人民政府，其批准行为仍有效；仅以东台市人民政府为被告，判决确认其行政批准行为违法，而东台市国土资源局填发给第三人的《建设用地批准书》仍发生法律效力，似乎互相矛盾，诸有不妥。如分别诉讼又增加当事人的累诉，增加诉讼成本。故笔者同意第三种意见，以东台市国土资源局和东台市人民政府为共同被告为妥。本案在程序上可根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款的规定，追加东台市人民政府为被告，如原告不同意追加，可通知其以第三人的身份参加诉讼。在实体上如行政许可行为违法，可作出确认政府行政批准行为违法，撤销国土资源局作出的《建设用地批准书》的判决。如行政许可行为合法，就不言而喻了。