【摘要】 随着人口老龄化问题的不断加重和近年来”三农”问题的特殊性，使农村社会保障问题备受关注。养老保险作为社会保障最重要的一部分，在我国农村实施过程中却存在很多不如人意的地方。2009年国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，提出了新农保工作应遵循的原则和具体实施方案。2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》公布，并将于2011年7月1日起施行。在国务院意见及《中华人民共和国社会保险法》的指导下，本文通过分析我国农村养老保险的现状和我国农村养老保险制度存在的问题，提出完善我国农村养老保险法律制度的对策。

【关键词】 农村养老保险；农民；完善

引 言

养老保险是国家和社会根据一定的法律法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。这段探索推行历史可以大体划分为三个阶段[1]：

第一阶段：1986年-1992年（试点阶段）。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了”全国农村基层社会保障工作座谈会”，决定根据我国农村的实际情况、因地制宜地开展我国农村社会保障工作。随后，上海、大连等一些经济较发达城市的农村地区开始进行养老保险制度的试点。

第二阶段：1992年-1998年（推广阶段）。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的改革试点工作。同年6月，民政部在总结各地区探索农村社会养老保险制度的基础上制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。同时期，民政部还在山东省开展了较大规模的试点工作，接着是武汉、张家港等地区，农村社会养老保险工作从此在各地推广开来，参保人数不断上升，覆盖面不断扩大，试点工作取得了很不错的进展，得到了广泛的响应。

第三阶段：1998年以后（衰退阶段）。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1998年后由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作呈衰退趋势，有些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

随着我国养老保险制度的不断完善，确实在一定程度上减轻了人们的后顾之忧，保障了人们退休后的基本生活。但到目前为止，我国农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。2009年国务院关于开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点指导意见的提出，使农村养老保险工作更加受关注，而2010年10月28日公布的《中华人民共和国社会保险法》更是将指导意见中提出的关于新农保工作的原则及具体实施方案通过立法予以规范。

一、我国农村养老保险的现状以及完善农村养老保险的意义

据2000年我国第五次人口普查结果显示：城镇65岁以上的老年人口有2873万人，约占城镇总人口的6.3%；而农村65岁以上的老年人口有5938万人，约占农村总人口的7.4%。农村人口老龄化程度明显高于城镇。10年过去了，人口老龄化问题越来越严重。为了缓解人口老龄化带来的压力，我国进行了一系列养老保险体制改革。经过十多年的探索，我国已初步建立起新型城镇社会保障制度的基本框架，但是我国农村社会保障制度建设还比较薄弱，农村居民享有的社会保障是极其有限的。我国农村人口约占全国人口的近80%，然而我国农村的保险覆盖率只有3%左右，养老保险投保率就更低了。即使现已有近千万农民投保，但是保障效果较差，无法保障农民的基本生活需要。随着近年来”三农”问题的特殊性，再加上农村社会保障本来就是我国整个社会保障体系的重要组成部分，因此建立和完善农村社会保障制度势在必行。

完善农村社会养老保险制度将改变农村长期家庭养老的状况，从而转为社会养老，意义十分重大。

1．农民养老无需再犯愁。农民参保后每月至少可领55元，虽然看起来不多，但随着经济和政策的不断发展完善，可领的保险金会有所增加，这有利于农民掌握养老的主动权。同时，这也弱化了”养儿防老”的传统观念，是健全农村社会保障体系的重要环节，并有利于计划生育政策更好地实施。

2．促进农民消费水平的提高。我国农村人口占将近八成，是一个庞大的消费群体，然而农民消费并非主流，这也是我国经济增长一直不能依靠消费带动起来的主要原因。养老保险可以缓解农民消费的”后顾之忧”，让农民有剩余的钱去消费，让农民放心地消费，增强农民的消费意愿，对刺激农民消费、拉动内需有重要意义。

3．有利于应对老龄化的严峻挑战。2000年人口普查结果显示，我国农村60岁以上的老人的人口已经超过农村总人口的10.9%，比城市高出1.2%。[2]按这样的发展趋势，未来20年必将迎来我国老龄化的高峰，到时我国将面临养老问题的严峻挑战。而农村社会养老保险制度建立越早成本越低，恰好这20多年为我国农村养老保险制度提供了一段积累和缓冲的时间。因此，我们只有不失时机、因地制宜地建立并完善农村社会养老保险制度，才能应付未来老龄化给我们带来的巨大压力。

4．有利于加大对村官工作的监督。农村社会养老保险是一种公共产品，它涉及到国家的财政补贴，其过程有存在腐败现象的可能性，所以要防止村官在农村社会养老保险过程中中饱私囊；另外，村官要做好本职工作，尽力在群众中宣传养老保险制度，保管好相关的资料，要有责任心，对农民的续费、缴费等都要主动地加以引导，积极地回答农民对养老保险相关问题的咨询，做到热心为人民服务，为完善农村社会养老保险制度尽心尽力。

5．有利于对孤寡老人的赡养和对留守儿童的照顾。现在农村有很多因各种原因成为的孤寡老人，另外随着农民外出打工人数的增加，更是增添了很大部分的留守儿童，他们的孩子基本由老人照顾。虽然说这些农民工会定期寄回生活费，但由于薪水较低，有时自己花销都不够，这就使得家中的老人和孩子生活艰苦。如果农村社会养老保险一旦普及，那么就可以减轻这些农民工的负担，也有利于对这些孤寡老人的赡养和对留守儿童的照顾。

6．有利于继续推进社会主义新农村的建设。完善农村社会养老保险制度，有利于推动农村生产力的发展，缩小工农和城乡差距，降低贫富悬殊带来的动乱风险，从而维护农村社会的稳定。宏观上也有利于促进社会公平、建立和谐社会，为继续推进社会主义新农村的建设贡献力量。

二、我国农村养老保险制度存在的问题

由于我国农村社会养老保险机制不健全，管理脱节，保险基金不充裕，加上我国农村养老保险市场本身的局限性，商业保险公司大多不愿意进入农村，以至于我国农村社会养老保险现阶段的情况不容乐观。细致分析来看，我国农村养老保险制度主要存在以下几点问题：

1．农民投保意识不强。农民收入水平低是投保率低的根本原因，农民应付眼前生活都有问题，根本不可能有闲钱保障以后的生活，所以只能走一步算一步。另外，养儿防老的观念仍在，他们对通过保险养老没有概念和认知，导致农民投保意识不强、对养老保险有排斥心理。

2．社会养老保险制度覆盖面小。一般说来，保险范围的覆盖面越大，抗风险的能力就越强。社会养老保险制度一般是以区县为单位，这就使养老保险制度的共济性很差。另外，农民工养老保险问题的滞后也是造成社会养老保险覆盖面小的一大原因。

3．农村养老保险保障水平低。我国目前农村社会养老保险采用个人账户制，农民领取养老金的数量完全取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，农民只有缴费越多、投保时间越长，收益才越多，这根本不符合农民生活水平低下的实际情况。因此，现行农村养老保险一定程度上违背了其建立的初衷，只能起到补充的作用，而无法充分保障老年人的基本生活，不能解决未来农村养老的根本问题。

4．我国农村养老保险保值增值困难。我国农村养老保险基金基本上是采用存入银行的形式实现其保值增值的。1996年下半年以来我国银行利率的连续下调对农村社会养老保险个人帐户的承诺利息影响极大。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率也只好相应下调，这就造成投保人的实际收益明显低于过去按高利率计算出的收益，达不到保值增值的预期效果，使得人们对农村社会养老保险产生了信心危机，投保率和覆盖面也相应地大打折扣。

5．我国农村社会养老保险的管理机制不健全。至今，虽然全国多数省级单位已将农保管理职能划入劳动保障部门，但大部分地县级单位和乡镇还未划入，造成劳动保障部门与民政部门衔接不好的状况，以致不少地方管理工作断档。这种情况在中西部省份尤为突出。与此同时，由于管理体制不健全，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金办公、发工资的情况十分普遍。[3]

6．商业保险机制缺乏。由于农村经济水平不高，社会养老保险的覆盖面小，再加上城市市场虽然竞争日益加剧，但还不至于饱和到无利可图，因此在对农村市场缺乏了解的情况下，大部分寿险公司不愿进驻农村，分散有限的资源。除中国人寿等少数在农村具有网点优势和先发优势的公司之外，大部分寿险公司对农村市场持观望态度，不轻易对农村养老保险做出尝试。

三、完善我国农村养老保险法律制度的对策

根据上述对我国农村养老保险现状的分析，针对我国农村养老保险制度存在的问题，提出以下完善我国农村养老保险法律制度的对策：

（一）完善我国农村养老保险法律制度的基本对策

1．加强并完善农村社会养老保险立法。至今为止我国仍没有一部从整体上专门规范农村养老保险的法律。立法严重滞后，根本无法满足现实需要。因此，我们要加强并完善农村社会养老保险立法，增强制度的可操作性。统一各地立法，让农村养老保险的实施有法可依，真正发挥效用，为百姓谋福利。

2．提高农民参保能力。前文已提到农民参保意识不强、农村社会养老保险覆盖率低的根本原因就是农民收入水平低下，其无力承受保险费用。然而，经济发展水平是社会保障得以顺利进行的物质基础和根本前提。因此，我们必须大力发展农村生产力，不断推进农村经济发展，提高农民收入和生活水平，从而提高农民参保能力，增强农民参保意识，不断扩大农村社会养老保险的覆盖面积。

3．建立新型农村社会养老保险制度。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。个人缴费实行基金积累式的个人账户，把资金全部存入个人账户，在户口迁移等情况下能够退保或转续。另外，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，并鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”[4]农村社会养老保险作为一种公共产品，不仅仅是老百姓自己的事，它也需要集体和政府的投入，坚持个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。

4．创建灵活的筹资方式。”缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。”[5]同时，允许一次性交纳的模式，也可采取分期定额缴纳的模式，采取以农村资产权力抵押融资的模式，或者采取个人不缴纳，年老后进行倒扣个人应出资部分的模式等。要以多种方式建立困难农民参保补贴制度，由农民根据自己的实际情况自由选择参保模式。另外，农村养老保险工作要按社会群体分类实施，遵从自愿原则。农村中也存在各行各业的社会群体，我们要具体情况具体分析，根据他们的收入、意愿，不同的人要提供其不同的社会养老保险，这种不同要体现在金额、费用和服务上。先从有稳定职业的人入手，让有条件的人先尝到甜头，让他们成为推广农村养老保险的领头羊。当然，就目前来看，选不选择养老保险还是人们自己的事，因此我们也不能作出强制性规定，要遵从自愿原则。条件暂时不允许的或没有意愿参加养老保险的，我们不能硬性强求。

5．积极发挥商业保险的补充作用。作为商业保险公司,尤其是中资商业保险公司,在统筹城乡发展中,要勇于承担社会责任,要努力挖掘农村市场，着眼于未来，看到农村市场的潜力，为解决国民现实分忧，并为解决未来的风险问题分担责任,充分发挥参与社会风险管理的作用,要把在城乡统筹中为农村居民提供服务当成是一种义不容辞的社会责任。我认为，商业保险公司可以设立专项基金提供农村养老保险服务，也可以开设收益性较高的养老保险项目以吸引农村居民中工作稳定、收入较好的人群，分担社会养老保险的压力。这样一来，城乡居民基本养老、基本医疗保险以外的部分,就可以靠通过参加商业保险来弥补。

6．确保养老保险基金的保值增值。[6]从世界各国看目前养老保险基金的投资方式主要有六种，即银行存款、国库券及其它各种债券、股票、投资基金、抵押贷款及不动产。社会养老保险虽然不是一项盈利性事业，但为保证百姓以后的基本生活，它必须要确保基金的良性循环。其基金运营管理有三个要求，即安全性、流动性和收益性。国外养老保险基金运营的经验表明由于各类投资项目在收益性、流动性、安全性方面各不相同，所以投资政策的实施效果在很大程度上取决于各类投资项目的设置，基金在证券市场投资比例越高收益率就越高。根据这一经验，再立足我国实际，我国实现农村社会养老保险基金的的多元化组合可考虑采取如下措施：第一在保证基金流动性的前提下逐步减少农村社会养老保险基金的银行存款比例；第二在降低养老基金存银行比例的同时适当提高买国债的购买比例，今后随着投资工具的增加再逐步减少养老基金购买和持有国债的比例；第三鼓励投资市政债券；第四适度投资于房地产；第五适度投资股票市场。总之，农村社会养老保险基金的投资方式要根据社会经济发展状况的变化不断进行调整，在安全性、流动性和收益性三个原则之间寻求最佳的组合以确保农村社会养老保险基金的保值增值，从而保障投保农民的利益以确保农民对社会养老保险的信任。

（二）农村养老保险中的农民工养老保险之完善

新农保试点指导意见强调参保范围是年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。我认为在农村养老保险的操作过程中，要细分农村劳动力的性质。农民不仅包括在农村务农的农民和失地农民，还应包括进城务工农民，即农民工。农民工是农村中的重要主体，且随着外出打工现象的日益频繁，农民工的比重也在日益增加。农民工是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体，他们进城从事非农工作，却未改变农民身份，未被城市认同接纳，他们处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，正是由于这种特殊性，农民工的养老保险成为了一个难题。因此除了上述完善农村养老保险制度的基本对策外，完善农民工养老保险也是完善农村养老保险制度的重要部分。

农民工究竟应纳入哪个社会养老保险体系？有人认为，农民工社会养老保险应纳入城镇社会养老保险体系，这样可以弥补个人账户的”空账”运行及缓解当前养老保险金收不抵支的状况，广东省就是一个成功的例子；而有人认为，农民工社会养老保险应归入农村养老保险体系。他们的理由是，如果将农民工社会养老保险纳入城镇社会养老保险体系，会加重城镇未来的给付负担，并且操作难度大，管理成本高，地方财政吃紧，容易导致接纳农民工的单位由于增加了劳动力的社会保险成本而出现大规模的辞退农民工现象。这样一来，不仅没有帮助农民工解决其社会保障问题，反而加剧了农民工失业的可能。并且，农民工的就业具有双重性质，在城镇工作，但失业后仍可回农村务农。所以，农民工应该参加农村社会养老保险。这两种观点我都能理解，毕竟城镇职工和农民工既有共同点，也有不同点。共同点在于：第一，都是跨地区流动就业；第二，都有养老保险关系如何转移接续的问题。不同点在于：第一，城镇职工一般是在城市之间转移就业，最后在城市养老，而农民工除了在城市之间转移外，还在城乡之间流动就业，其中一部分要返乡养老；第二，城镇职工跨地区转移就业一般有确定的目标地，而农民工在离开一个就业城市时往往没有明确的下一个就业目标地，因而中断参保的情况较为普遍。但我个人认为就我国现阶段来看，将农民工纳入农村养老保险体系或城镇职工社会养老保险体系都不适合，而应根据不同性质的农民工分类，分情况解决。

细化农民工概念，不难发现农民工可以大致分为以下三类：第一类是已经城市化的农民工，他们多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对稳定的住所等，他们应逐步地被接纳到城市的社会保障体系里来，由于本文研究农村养老保险的完善，因此在这里对此类农民工不予讨论；第二类是以农业生产为主，以进城务工为辅的农民工，这部分人不愿意加入城市的社会保障体系，因为他们进城务工一两个月就会回家，所挣的钱都要带回家去，这部分人倾向于进入农村社会保障体系；第三类是处于流动状态的农民工，他们可能今年在北京，明年在上海，处于不稳定的状态，他们将来有可能成为城市里的工人，也有可能回去继续当农民，这类农民工由于在城市尚未稳定，我建议还是将他们纳入农村养老保险体系，随着近期养老保险转续办法的推行，我相信农村养老保险转续也将不是问题，因此必要时可以根据他们的需要转保、转续。

经分析，我认为后两类农民工更需要也更适合农村养老保险的保障。农村养老保险体系接纳了他们，保障覆盖面将更广，体制将更完善。那么，在这两类农民工的社会养老保险过程中，我们应该怎么做呢？

1．适当降低农民工的养老保险费率。毕竟无论哪类农民工，他们的待遇基本上都不及城镇职工的待遇，更何况是后两类在城市中没有稳定生活的农民工。对有农民工的民营企业的缴纳费率也应适当降低。这样有利于提高农民工参保的主动性和企业为农民工参保的自觉性，从而提高参保率、扩大费基，实现低水平、广覆盖，让养老保险成为保障这些农民工生活的重要途径。

2．建立实行个人账户积累模式。[7]这与农村其他人群的养老保险模式完全一致，更有利于农民工养老保险模式与农村其他群体养老模式的融合。建立实行个人账户积累模式，用人单位和农民工个人缴费全部计入个人账户，不设置统筹基金。个人账户按工资的一定比例缴费，按同期银行存款或投资收益计息。这样可以提高养老保险的透明度，让农民工看得见，增强了农民工对养老保险的信任，调动了农民工参保的积极性。

3．农民工养老保险要独立运作。农民工养老保险独立于现行城镇养老保险体系之外，特别是后两类农民工的养老保险问题，应保持当前的独立性，这样不仅有利于社保关系的转接，也有利于将来农民工社会养老保险体系与城镇职工社会养老保险体系的对接。

4．明确缴费机构，确定领取年龄。[8]用人单位和无用人单位的农民工应当自办理农民工养老保险登记手续当月起，向登记地经办机构缴纳养老保险费。对于参保农民工开设的个人养老金账户，农民工到达领取年龄后，按照城镇企业职工基本养老保险个人账户计发办法计算养老金待遇，按月发放养老金。另外，我认为如果农民工不需要每月领取养老金的，也可以选择一年或几年一次性领取。值得一提的是，如果农民工养老金待遇达到个人账户积累总额的一定比例时，也可提前一定年限领取养老金。

结 语

我国老龄化问题越来越严峻，加上农民工这一特殊社会群体人数的增多，使本来就困难重重的农村养老问题更加难以解决。随着养老保险的不断推广，养老保险必将成为解决农村养老最主要的途径。随着具有中国特色的市场经济的发展，建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度已成为社会主义新农村建设的一个全新的重要课题。我们要建立并不断完善适合中国国情的农村养老保险制度，同时建立、完善相关的法律法规规范农村养老保险制度的实施。另外，要不断探索多渠道资金筹集方式，健全管理机制，还应认识到商业养老保险是我国养老保障机制的一支重要的生力军，要充分发挥商业养老保险的补充作用。最重要的还是要贯彻落实”科学发展观”，实现国民经济持续、快速、和谐、健康地发展，为完善农村社会养老保险制度打下扎实的物质基础。我相信，只要做到这些，将会有越来越多的农民和农民工享受到更直接、更体贴的社会保障服务。

参考文献：

[1]于景元、袁建华、何林：《中国农村养老模式研究》，载《中国人口科学》1992年第1期。

[2]任倩、付彩芳:《国外农村养老保险》,中国社会出版社2003年版。

[3]刘昌平、殷宝明、谢婷：《中国新型农村社会养老保险制度研究》，中国社会科学出版社2008年版。

[4]宋健：《中国养老问题研究综述》，载《人口研究》2001年第6期。

[5]张寿琪：《发展农村养老保险是政府职责》，载《中国社会保障》1999年第5期。

[6]马斌：《农村社会养老保险的现状、问题及对策》，载《中国农村经济》2001年第8期。

[7]肖航：《完善我国农村养老保险制度研究》，江西财经大学2006年硕士学位论文。

[8]吴志远:《当前农村社会养老保险制度存在的主要问题及改革建议》，载《社会保障研究》2003年第11期。

[9]王同益：《如何解决农民工的社会养老保险问题》，载《人力资源》2008年第13期。

[10]吴妙琢、郭小燕：《对建立和完善农村养老保险制度的思考》，载《北京市计划劳动管理干部学院学报》2003年第4期。

[11]孔畅明：《完善中国养老保险体系的法律制度探索》，湖南大学2007年硕士学位论文。

[12]袁春瑛：《我国农村社会养老保险问题研究》，山东农业大学2002年硕士学位论文。

[13]福建省农村社保模式及其方案研究课题组：《农村社会养老保险制度创新》，经济管理出版社2009年版。

[14]王杰：《浅析农村社会养老保险制度的问题与改革方向》，载《大众商务》2009年第2期。

[15]李长健、阮晓毅、董芳芳：《我国农民工弹性养老保险制度构建研究》，载《经济界》2009年第3期。

[1]袁春瑛：《我国农村社会养老保险问题研究》，山东农业大学2002年硕士学位论文。

[2]福建省农村社保模式及其方案研究课题组：《农村社会养老保险制度创新》，经济管理出版社2007年版 ，第28页。

 [3]王杰：《浅析农村社会养老保险制度的问题与改革方向》，载《大众商务》2009年第2期。

[4] 2009年9月1日国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。

[5] 2009年9月1日国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。

[6]袁春瑛：《我国农村社会养老保险问题研究》，山东农业大学2002年硕士学位论文。

[7]王同益：《如何解决农民工的社会养老保险问题》，载《人力资源》2008年第13期。

[8]李长健、阮晓毅、董芳芳：《我国农民工弹性养老保险制度构建研究》，载《经济界》2009年第3期。