近年来，由于城市二元化社会格局的形成，吸引着越来越多的农村有知识、有文化的劳动力弃田抛荒，进城务工经商，由此导致农村土地使用纷争不断。2007年1月9日，江苏省海安县人民法院调解并执结了一起典型的农村土地使用权纠纷案，虽然圆满结案，但却留给我们诸多的思考。

1999年，海安县某村进行土地二轮承包，原告钱某与村经济合作社签订了土地承包合同，其中有一块承包地面积为0.74亩，当年钱某种了一茬小麦。次年，钱某以该地离家太远，加之其要外出打工为由找到村干部，声明将不再耕种这块地，并实际将该地抛荒。钱某抛荒后，村干部找到同组村民许某，经协商许某同意耕种该0.74亩土地，所需缴纳的相关费用亦由许某承担。但是村经济合作社未就此0.74亩土地的使用权进行流转。2006年，钱某突然要求许某退还土地，遭到许某的拒绝，钱某遂向海安县人民法院提起诉讼。

原告钱某诉称：土地二轮承包时，我的承包地中有一块为0.74亩，我耕种不久后要外出打工，家中人手不够，我便请村干部委托他人代耕，现在我要求被告退还土地，遭到被告的拒绝，为维护我的合法权益，请求人民法院依法判决。

被告许某辩称：原告所诉不是事实。当时原告找村干部声称因女儿出嫁，该地离家太远，加之其要外出打工，为此要将该块土地抛荒，在此情况下村干部找到我，和我协商，将0.74亩土地折算成0.5亩转给我耕种，我耕种之前也征求过原告的意见，原告说就是我将地送给别人他也不要，在此情况下，我才一直耕种到现在，并承担了有关费用。我不同意原告的诉讼请求。

海安县人民法院受理后，针对此类案件的特点，承办法官走访了解了当地村经济合作社、当地村民，并组织双方调解，经过数轮艰难的协商，双方最终达成一致意见：被告许某返还原告钱某耕地0.74亩，原告钱某酌情补偿被告许某人民币200元。双方在调解协议上签字后，承办法官组织召集双方执行完毕。

[评析]

本案触及到两个问题：一是弃耕抛荒的社会原因及解决对策；二是耕种抛荒地农民的权益如何维护。

一、弃耕抛荒的社会原因及解决对策。

原因之一：城市二元化社会格局的形成，使城市在经济、文化、生活等方面有诸多的优惠条件，吸引农村有知识、有文化的劳动力弃田抛荒，进城务工经商。在外出的劳动力中，青壮年劳力占有很大的比重，他们有一定的文化基础，接受新生事物的能力强，追求更高的经济收入，向往现代生活方式，希望在外面寻求更大的发展空间，不愿固守农村社会，因而开始向城市社会迁徙继而弃田抛荒。

原因之二：当前农副产品价格偏低，生产成本相对较高，使得一些农民靠务农发家致富的想法产生了动摇。于是，携家外出打工挣钱，甚至往经济发达地区迁家的农户逐年增多。由于现行的土地承包责任制仍停留在较为松散的承包合同基础上，没有刚性的法律保障，所以一些农户在全家搬迁时，思想上未将妥善处理好承包地当作一件必须解决的事情，往往是想走便走，从而导致土地抛荒，使得当地村干部无计可施，为使土地不致闲置，只得找其他村民耕种。

笔者认为，有效解决农村土地抛荒，最重要的是要有法律保障。一是国家应尽快修改完善《土地管理法》和《农村土地承包法》，以法律的刚性手段保障农村耕地的合理利用；二是以法律或法规形式，进一步明确承包人的法定责任及相关义务，要求农户全家外出或迁居时必须首先处理好承包地的转包、移交或者承包合同的终止等问题；三是各级政府应高度重视农村土地抛荒问题，制定可靠的管理举措积极防止土地抛荒及清理利用抛荒地；四是对拒不执行承包合同及其管理使用法规的人，应根据情节轻重坚决予以惩处，严格治理随意丢弃和抛荒承包地的现象。

二、耕种抛荒地农民的合法权益如何维护。

我国实行农村土地承包经营制度，依法保护农村土地承包关系的长期稳定。国家依法保护承包方的合法权益，当作为承包方的农民与作为发包方的村委会或农村集体经济组织签订承包合同后，农民就依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定以及合同约定取得了有保障的土地使用权，在承包期内发包方不得擅自终止承包合同。当然，如果承包地农民对土地实行抛荒，国家法律也规定了相应的制裁措施，《中华人民共和国土地管理法》第37 条第3 款规定:“承包经营耕地的单位或者个人连续2 年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”1998 年国务院《基本农田保护条例》也做了类似规定。根据本案情况来看，钱某将所承包的土地弃耕抛荒，不仅浪费了土地资源，而且违反了我国关于耕地保护的有关法律规定，是一种错误行为，且钱某抛荒行为早已超过2年，村经济合作社完全有法律依据和事实依据就该0.74亩土地终止承包并予以收回。

但在司法实践中发现，正如本案发生的情况一样，一些村经济合作社并未严格依照法律程序与抛荒地承包户终止承包合同，而是将相关抛荒地协调给另一农民耕种。如果土地没有升值，一般也不会引发什么纠纷。从近年来的情况看，一些“转手”的抛荒地涉及被征用、工业园区开发建设等因素有可能升值时，原抛荒地农民出于利益趋动，不讲诚信，向新耕种户索要土地的纠纷案件就会发生，如果处置不当，甚至会引发恶性事件，不利于和谐农村建设。因此，对此类情况进行法律规制十分必要。

然而，由于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》就耕种抛荒地农民的权益如何维护并未作出任何规定，笔者认为可采取以下举措：首先，在政策上向耕种抛荒地农民倾斜，鼓励农民耕种、开垦抛荒地，耕种、开垦抛荒地达到一定的面积时，由当地政府或者土地主管部门予以适当的奖励；其次，在法律上予以完善，可在现行的《中华人民共和国土地管理法》加上一款：“承包农民将耕地抛荒之后，经发包方协调，耕种抛荒地的农民实际耕种2年以上的，发包方应优先与耕种该块抛荒地农民签订承包合同”。