【案情】

公诉机关：泗阳县人民检察院。

被告人：李某。

2002年至2004年间，被告人李某时任泗阳县裴圩镇黄圩居委会主任，期间，黄圩村将集体所有的黄圩第二砖瓦厂先后承包给赵正洲、王飞等人经营，在未办理土地权属和用途变更登记手续的情况下，经居委会研究，将村集体所有的位于砖瓦厂西的9.47亩耕地和位于砖瓦厂西北的12余亩耕地给砖瓦厂取土。被告人李某以居委会名义联系承包人、签订承包合同、确定取土耕地、与村民协调用地，2002年初至2004年3月份，黄圩村20余亩耕地被非法占用取土，其中18余亩耕地被挖成水塘，深约1-2米，种植层严重流失，种植条件严重毁坏。

泗阳县人民检察院以被告人李某犯非法占用农用地罪提起公诉。

被告人李某辩称：占用土地是村集体研究决定，承包费也交到村里，不是自己个人行为。

辩护人提出的辩护意见是：被告人李某不构成非法占用农用地罪，理由是：1、是居委会将砖瓦厂承包给赵正洲和王飞的，被告人李某出面协调土地是职务行为；2、被告人李某不具备非法占用农用地罪的客观要件，砖瓦厂是占用土地的责任主体，把非法提供行为认定为非法占用农用地无法律依据。

【审判】

泗阳县人民法院审理后认为，被告人李某在任黄圩居委会主任期间，违反土地管理法规、非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏，被告人李某作为直接负责的主管人员，其行为已构成非法占用农用地罪。公诉机关指控被告人李某犯非法占用农用地罪，事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。辩护人提出：“被告人李某不具备非法占用农用地罪的客观要件，不是非法占用土地的主体，非法提供不等于非法占用，不构成非法占用农用地罪”，经查，本案中黄圩居委会对村集体土地具有经营管理权，对集体所有的砖瓦厂具有管理权，黄圩居委会违反土地管理法规，在未办理土地权属和用途的变更登记手续的情况下，将村集体土地给村砖瓦厂取土制砖，砖瓦厂取土的耕地由黄圩居委会确定并协助使用，被取土后种植层严重流失，种植条件严重毁坏，被告人李某身为居委会主任，积极参与联系承包人、签订承包协议、确定取土地块、协调土地使用，是直接负责的主管人员，因此，被告人李某对村集体耕地被非法占用、毁坏负有直接责任，其行为符合非法占用农用地罪的主客观要件，故辩护人对此提出的辩护意见不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第五十二条、第五十三条、《中华人民共和国刑法修正案（二）》之规定，于2005年11月14日作出(2005)泗刑初字第251号刑事判决：

被告人李某犯非法占用农用地罪，判处拘役二个月，并处罚金1500元

一审宣判后，在法定期限内，被告人李某未提出上诉，公诉机关亦未提出抗诉，判决已发生法律效力。

【评析】

作为一个古老的农业大国，耕地是我国最重要的自然资源。然而我国人均只有耕地约1.3亩，仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3。耕地的贫乏已成为制约我国经济发展的重要因素之一，保护耕地资源的合理利用，必须依托法律的规范和制裁。本案在中国农村具有一定典型意义，涉及犯罪客观要件的认定、居委会主任李某是否是适格的犯罪主体，及对于未作为单位犯罪起诉的单位犯罪案件在程序上如何处理。

一、关于本案客观要件的认定。

犯罪客观要件包括危害行为、危害结果以及危害行为与危害结果之间的因果关系。非法占用农用地的客观要件是违反土地管理法规，非法占用耕地，改变被占耕地用途，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；《中华人民共和国土地管理法》规定，村农民集体所有的土地由村集体经济组织经营、管理，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上采矿、取土等。《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。本案中黄圩居委会对村集体土地具有经营管理权，对集体所有的砖瓦厂具有管理权，黄圩居委会违反土地管理法规，在未办理土地权属和用途的变更登记手续的情况下，将村集体土地给村砖瓦厂取土制砖，砖瓦厂取土的耕地由黄圩居委会确定并协助使用，被取土后种植层严重流失，种植条件严重毁坏。而被告人李某身为居委会主任，在居委会将村集体土地提供给村砖瓦厂使用的过程中，具体实施了联系承包人、签订承包合同、确定取土耕地、与村民协调用地等行为，这些行为是村集体土地被非法占用的客观表现形式和过程，被告人李某积极实施，是具体的危害行为人，造成的危害是非法占用的20余亩耕地中的18余亩耕地，被挖成水塘，深约1-2米，种植层严重流失，种植条件严重毁坏。虽然最终是砖瓦厂将耕地上的土取走，但被告人李某的行为与耕地被大量毁坏具有直接的因果关系。造成的客观危害结果达到定罪要求即非法占用耕地十亩以上，造成耕地被毁坏18余亩。因此，本案犯罪的客观要件具备。

二、被告人李某是否是非法占用农用地罪的责任主体。

在审理过程中，关于被告人李某是否是非法占用农用地罪的主体有两种意见。一种意见认为：砖瓦厂是占用土地的责任主体，造成耕地被毁坏的结果是砖瓦厂。第二种意见认为：被告人李某是非法占用农用地罪的责任主体。是居委会将砖瓦厂承包给赵正洲和王飞，并经集体研究，将村集体所有的20多亩耕地提供给砖瓦厂取土，被告人李某以居委会名义联系承包人、签订承包合同、确定取土耕地、与村民协调用地，其是直接负责的主管人员。

本案采纳了第二种意见。非法占用农用地罪的主体即可以是自然人，也可以是单位。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处刑。本案中黄圩居委会对集体土地、集体所有的砖瓦厂均具有管理权，其违反土地管理法规，改变耕地用途达20亩，造成18亩耕地被取土后种植层严重流失，种植条件严重毁坏，作为单位的黄圩居委会是本罪的主体，村砖瓦厂附属于村集体，在不同时期由不同人承包，砖瓦厂所使用土地由黄圩村提供，黄圩居委会负责协调用地，砖瓦厂无非法占用土地的故意，被告人李某身为居委会主任，积极参与联系承包人、签订承包协议、确定取土地块、协调土地使用，是直接负责提供土地的主管人员，因此，被告人李某对村集体耕地被非法占用、毁坏负有直接责任，被告人李某是直接负责的主管人员和直接责任人，其行为符合非法占用农用地罪的主客观要件。所以被告人李某是非法占用农用地罪的责任主体，应承担相应责任。

三、本案未作为单位犯罪案件起诉在程序上如何处理？

居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。能否构成单位犯罪的主体，尚无明确的司法解释。有两种观点：一是居委会不能成为单位犯罪的主体，因刑法无明文规定；二是居委会可以作为单位犯罪的主体，因单位包括团体，居委会应认为是团体。该案倾向于后一种观点，居委会可以作为单位犯罪的主体。村民委员会与居委会是同一性质的组织。熊选国即持村民委员会能够作为单位犯罪主体的观点。他认为：1、关于单位的认定不应仅限于刑法第30条规定的5种主体，还包括分则的规定，分则中职务侵占罪、资助危害国家安全犯罪活动罪的主体均突破了这5种主体的规定；2、对村民委员会实施的非法占用农用地、滥伐林木罪如不按单位犯罪处理，按个人犯罪处理罪行太重，可能导致罪行不相适应；3、村民委员会有的下设公司、企业，这些单位尚能作为单位犯罪主体，村民委员会若不属于单位不合情理；4、不把村民委员会作为单位犯罪主体，有可能导致放纵犯罪分子。1笔者赞同上述观点。另外，居民委员会能否作为单位犯罪主体，应从居民委员会是否具有刑事责任能力予以考量。我国刑法理论认为刑事责任能力是犯罪能力和刑罚适应能力的统一。2单位的刑事责任能力也应是犯罪能力和刑罚适应能力的有机统一。单位具有独立的意思能力和行为能力，表明单位对自己的行为具有辨认能力和控制能力，此即单位的犯罪能力。承认单位是独立的犯罪主体，实际上就是承认单位具有独立的犯罪能力。单位应当具有一定的经费和财产，即单位具有刑罚适应能力，能够独立承担罚金刑。居民委员会是否具有刑事责任能力，应从居民委员会的相关规定予以考查。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第七条规定：居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。说明居民委员会有意思机关，并具有独立的意思能力和行为能力，对居民委员会的行为具有辨认能力和控制能力，即居民委员会具有犯罪能力。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十七条规定：居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。这条规定说明居民委员会有独立的场所和经费保障，从刑法意义上讲，居民委员会具有承担罚金刑的刑罚适应能力。因此，居民委员会具有刑事责任能力。从这点上讲，居民委员会能够成为单位犯罪的主体。

本案中非法占用农用地是居委会集体行为，居委会作为自治组织应承担刑事责任，而被告人李某仅是直接负责的主管人员，按照其个人犯罪量刑，罪刑明显不相适应。本案公诉机关未将黄圩居委会列为被告人，仅起诉居委会主任李某，该案属于公诉机关未作为单位犯罪起诉的单位犯罪案件，在程序上如何处理？依据诉讼法理论，法院不能主动引发诉讼，应当不告不理。何谓不告不理，一般而言，不告不理是指未经控诉一方提起控诉法院不得自行主动对刑事案件进行审判的一项基本原则。其核心要求是控审职能彻底分离，未经控诉一方的提请审判不得自行主动进行，同时审判的对象应受制于控诉一方提请的范围，3即对未提起控诉的事项不得进行审判，这亦应是“未经控诉不得进行审判”的应有之义。不告不理原则的要求是：1、任何未经依法“告诉”的案件，法院不得进行审判；2、“理”的对象应限于“告”的范围，即裁判的对象不能超出告诉的范围；3、不告不理原则要求审判者对起诉方已放弃起诉的事项应尊重起诉方的起诉权利，不得对该事项再进行审判，亦不能阻止起诉方放弃起诉而继续对之开展审判活动。4人民法院审理单位犯罪案件，前提是公诉机关指控单位犯罪。该案公诉机关未将黄圩居委会作为被告人起诉，出于何种原因，是公诉机关对“单位”的理解认为黄圩居委会不属于“单位”，还是公诉机关放弃对黄圩居委会的起诉？该案在审理过程中，审判机关与公诉机关对是否对黄圩居委会起诉进行沟通，公诉机关明确表示不起诉黄圩居委会。本案未起诉黄圩居委会，即公诉机关未对黄圩居委会进行告诉，黄圩居委会不是本案“诉”的范围，是否对黄圩居委会进行追诉，是公诉机关的权利事项，审判机关无权主动起动对黄圩居委会的审判，亦无权阻止公诉机关不起诉黄圩居委会的活动，根据不诉不理的原则，人民法院不能对黄圩居委会追究刑事责任，对“诉”的范围外的对象不能行使审判权。与不诉不理相对，审判机关同样不得拒绝审判，对已起诉的对象和事项，审判机关应当形成裁判结论。因此本案对已经起诉的自然人李某，应当根据指控的犯罪事实、证据及庭审查明的事实予以审理。但因李某在犯罪中的地位仅是单位犯罪中直接负责的主管人员和直接责任人，与单位作为直接的犯罪主体，在承担刑事责任上应有所区别，不应将所有的责任归于其个人，由其承担全部责任，对被告人李某应按照单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。因此本案仅对被告人李某作出判决，在量刑上比照单位犯罪对被告人李某判处拘役二个月，并处罚金1500元。

【结语】

本案具有一定的社会意义和法律意义。村委会、居委会作为自治组织，依照《刑法》分则的有关规定，其行为达到犯罪程度，可以成为单位犯罪的主体。耕地是农民赖以生存的土地资源，按国家政策要求，耕地应重点予以保护。村农民集体所有的土地由村集体经济组织经营、管理，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。村集体经济组织和村官们，若不尽管理职责，甚至带头促成破坏土地行为的发生，均应受到法律的惩罚。

参考文献：

1 参见熊选国《刑法刑事诉讼法实施中的疑难问题》第41-42页，中国人民公安大学出版社。

2 赵秉志：《犯罪主体论》，中国人民大学出版社，1989年版。

3 王启富、陶髦：《法律辞海》第123页，吉林人民出版社，1998年版。

4李仁尚，吴观雄：“刑事诉讼中的不告不理原则论”，载《广西政法管理干部学院学报》第19卷第4期，第83页。