江苏环境资源审判白皮书

"9+1"机制三周年

（2019年7月—2022年6月）

江苏省高级人民法院

2022年7月 · 南京

前  言

江苏是全国最早探索环境资源审判机制的省份之一。早在2008年就开始了环境资源审判专门化探索。十八大以来，江苏法院在全国法院率先推行环境资源审判“三合一”集中管辖机制改革。随着实践的推进，一些阻碍环境资源审判职能充分发挥的体制机制问题逐步显现。江苏法院以解决突出问题为导向，开启了新一轮环境资源审判机制改革。

在最高人民法院有力指导和江苏省委坚强领导下，江苏高院根据江苏拥江滨海、河湖众多、水网密布的生态环境特点和司法保护实际需求，以生态功能区为单位，设立长江流域、太湖流域等9个基层法院环境资源法庭，跨设区市集中管辖全省基层法院涉环境类案件；2019年6月28日，最高人民法院批准在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭，集中管辖9个基层法院环资法庭上诉案件和全省中级法院一审环境资源案件，形成江苏环境资源审判“9+1”格局。2019年7月1日江苏环境资源审判“9+1”机制正式启动运行。新机制实行生态功能区集中管辖，解决司法保护碎片化问题，促进生态环境系统保护与整体保护；实行跨行政区划集中管辖，解决诉讼“主客场”问题，营造良好绿色营商环境；实行刑事、民事、行政“三合一”审判方式，解决责任追究片面化问题，提升审判专业化水平。

三年来，江苏法院坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，按照中央、最高人民法院和省委部署要求，积极推进“9+1”环境资源审判机制改革，取得显著成效。

一是政治站位高。认真践行“两山”理念，深刻把握环境资源审判规律，充分考虑江苏生态功能区具体情况，从服务保障绿色发展、探索生态环境司法保护“中国方案”的高度，谋划部署环境资源审判机制改革，为努力建设人与自然和谐共生的现代化提供了有力司法服务和保障。

二是创新力度大。“9+1”机制针对司法保护碎片化、环境修复片面化、诉讼“主客场”等问题，以生态功能区为单位设立与行政区划适度分离的环境资源审判机构，在全国法院率先建立了相对完整的环境资源审判体系，全面提升了环境司法服务保障生态文明建设的能力水平。“9+1”机制改革模式获评江苏政法工作优秀创新成果特等奖，中央深改委将此改革经验向全国各省、自治区、直辖市党政主要领导转发推介，江苏高院在世界环境司法大会上作为“江苏经验”予以介绍。

三是改革成效好。“9+1”机制遵循山水林田湖草沙系统保护的科学路径，推动了生态环境整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，提高了生态环境司法保护的科学性、有效性。新机制运行以来，审结“非法捕捞长江鳗鱼苗案”“特大电捕鱼案”“特大走私象牙案”等一批具有全国影响力的大案要案，受到最高人民法院和时任江苏省委主要领导的充分肯定。

四是配套机制全。江苏法院先后建立环资案件跨区域协作机制和协调联络机制，各地法院也积极探索建立协调联动机制，确保了“9+1”机制有序运行。探索裁判规则，创新执行方式，为同类案件审理提供了可复制、可借鉴的经验，推动建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判结果执行机制，探索的恢复性司法理念被吸收进世界环境司法大会《昆明宣言》。

一、发挥审判职能，依法妥善审理生态环境保护案件

三年来，江苏法院共受理环境资源类案件7116件，结案5578件；2020年受理案件2909件，结案2498件；2021年共受理案件3293件，结案2861件，收案、结案数均逐年大幅增加。宣告无罪案件2件，检察机关撤回起诉案件14件。

依法审理生态环境保护刑事案件。坚持罪刑法定原则，贯彻宽严相济刑事政策，通过依法判处实刑、慎用缓刑、强化罚金刑等手段，加大对污染环境、破坏生态资源犯罪行为的惩治力度。充分发挥环境资源刑事审判的威慑和教育功能，维护生态环境和自然资源安全。三年来，审理刑事案件4158件，8734名被告人（单位）被依法判处刑罚。其中，判处三年以上有期徒刑454人，最高刑期15年，罚金总额5.01亿元。

依法审理环境民事公益诉讼案件。严格贯彻损害担责、全面赔偿原则，依法追究污染环境、破坏生态行为人的民事责任。充分发挥环境资源民事审判救济、修复功能，保障人民群众的人身、财产和环境权益，促进生态环境改善和资源合理开发利用。三年来，审理环境民事公益诉讼案件535件，判决责任人赔偿生态环境修复资金6.2亿余元，以经济手段遏制环境污染和生态破坏行为。

依法审理生态环境保护行政案件。充分发挥环资行政审判对于预防环境污染和生态破坏的重要作用，依法支持执法部门履职。对不合法不合理的行政处罚依法予以撤销或变更，对行政不作为判决确认违法并责令限期履职，防范监管漏洞。三年来，审理环境资源行政案件1301件。

依法审理生态环境损害赔偿案件。准确把握生态环境损害赔偿诉讼性质，充分发挥诉前磋商、司法确认等制度优势，依法判令赔偿义务人承担停止侵害、修复生态环境、赔偿损失等法律责任，致力实现生态环境损害赔偿案件追责到位、赔偿到位、修复到位。共受理生态环境损害赔偿诉讼案件13件，受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件6件。

二、创新司法理念，推进污染防治与经济建设协同发展

三年来，江苏法院积极推动经济社会发展与环境保护相协调，坚持“综合治理”原则，在落实最严格的生态环境保护制度的同时，准确把握发展与保护协同共生的辩证关系，以保护生态环境促进经济发展，以保障经济发展反哺生态环境改善。通过创新裁判执行方式，既严惩企业污染行为、保护生态环境，又兼顾企业发展的正常需求。

遵循“最严格制度最严密法治保护生态环境”理念，创新有利于提高污染环境破坏生态违法成本的裁判规则。探索适用惩罚性赔偿裁判规则，对经多次处罚仍然采取隐蔽手段非法排污的企业，探索适用推定规则从高计算排污量、适用类比规则从高计算赔偿额等惩罚性赔偿方式追究污染责任。在徐州市鸿顺造纸公司水污染民事公益诉讼案中，以查获量的四倍计算排污量和环境修复费用，遏制企业违法排污行为。确立全链条追责规则，特大非法捕捞鳗鱼苗公益诉讼案在全国首次判决造成生态破坏的收购者、贩卖者与捕捞者承担连带赔偿责任，有效保护长江生态。该案被联合国环境规划署网站收录并入选最高人民法院指导性案例。探索建立生态环境损失整体性认定规则，不仅判令生态环境侵权人承担直接损失，还要求其承担各项间接损失。非法采砂民事公益诉讼案中，除了考虑采砂行为造成的砂石资源破坏数量，还综合考量了水底生物栖息环境危害程度、堤防安全与航运安全等要素，在此基础上确定最终生态损害修复赔偿费用。

遵循“生态优先、绿色发展”理念，创新环境资源裁判执行方式。探索建立“技改抵扣”方式，通过以技术改造资金抵扣部分赔偿资金，引导、支持企业引进先进生产工艺、设备，有效降低、杜绝环境污染。南京玄武法院审理的南京胜科公司非法排污刑事附带民事公益诉讼案，明确企业投入的技术改造费用可以在一定额度内抵扣修复费用，从源头化解环境风险。探索建立“分期付款”方式，有效解决“案件执行企业经营难、案件不执行环境修复难”的两难问题。南京玄武法院在胜科公司案中以调解促成排污企业以“现金+替代性修复”方式赔偿4.7亿元，并允许胜科公司分期支付生态环境修复费用，既保障了法律责任落实，又减轻了企业一次性赔偿的资金压力。探索建立环境保护禁止令制度，对正在发生的环境侵害行为予以最直接有效的干预和纠正，促使受损环境恢复原状，避免造成或者扩大损失。

遵循“人与自然和谐共生”的理念，健全“恢复性司法实践+社会化综合治理”机制。按照《环境保护法》建立和完善修复制度要求，坚持因地制宜、因案施策，准确适用宽严相济司法政策，灵活运用多种责任承担方式，引导污染者主动修复环境。首创异地补植、劳务代偿，推行增殖放流，把修复行为、效果作为案件办理考量因素，对于无法原地修复生态环境的，判令异地补绿植树造林；经济赔偿能力不足的，判令从事环保劳动服务进行劳务代偿；损害水体生态环境的，判令增殖放流鱼虾苗。注重系统保护和整体保护。系统把握生态要素作用和相互影响规律，推动全流域修复。盐城东台法院审结的“3.07长江特大非法采砂案”，系公安部跨省指定江苏公安异地侦查办理的长江非法采砂案件。江苏法院按照《长三角环境资源司法协作框架协议》的要求，拟将没收的违法所得和执行到位的附带民事公益诉讼赔偿金移交安徽，由安徽组织生态环境修复工程。该案的侦查、审理、执行和后续的生态环境修复，都充分体现了《长江保护法》关于打破条条分割、块块分割，实现全流域系统保护、一体保护的要求。完善修复机制。完善“恢复性司法实践+社会化综合治理”的审判结果执行机制，建立南京长江新济州、连云港海洋牧场、盐城黄海湿地等30余个司法修复基地，推动恢复性司法裁判落实。南京长江新济州司法研究修复基地被列入江苏省委政法委2020年为民办实事项目。

三、坚持服务大局，推进污染防治与经济建设协同发展

江苏法院坚守法律底线，牢固树立生态红线不可触碰理念，依法妥善审理各类环境资源案件，充分发挥机制改革效能，为绿色发展营造良好法治环境。依法维护生态安全、生物安全和公共卫生安全，依法严惩破坏生态犯罪行为，加大涉野生动物刑事案件惩治力度，把坚决履行《昆明宣言》落到实处。

服务保障生物多样性。按照《昆明宣言》要求，加强物种多样性司法保护，遏制生物多样性丧失，维护生态安全。南京环资法庭审结的走私象牙案是海关总署挂牌督办的一起江苏目前为止涉案数量最多、案值最大的走私象牙案件，被告人戴某走私象牙共计70段、重约563千克，案值约2347万元，法庭当庭判处戴某有期徒刑十一年六个月，并处没收个人财产50万元，该案最高人民法院院长周强批示肯定。南通如皋法院审理的非法捕捞中华鲟案，涉案中华鲟是国家一级重点保护野生动物，素有“水中大熊猫”、“鱼类活化石”的美誉，是长江珍稀特有物种的代表，法庭当庭判处被告人李某某有期徒刑一年四个月，并处罚金2万元，最高人民法院院长周强肯定此案审理社会反响好，具有示范意义。两案的审理彰显了中国政府坚决履行生物多样性保护的庄严承诺。为有效展示江苏生物多样性司法保护成果，南京环境资源法庭、南京玄武法院与南京红山森林动物园在“爱鸟周”共同签署生物多样性保护框架协议；成立南京市生物多样性保护司法实践基地，救助野生动物、保障野生动物福利、丰富城市生物多样性，联合南京红山森林动物园设立生物多样性司法保护展馆，对开展野生动物保护科普和法治融合主题活动发挥积极作用。

服务保障长江大保护。依法服务保障长江十年禁捕工作，江苏高院与省检察院、省公安厅、省农业农村厅联合制定《关于依法严惩长江流域重点水域非法捕捞刑事犯罪若干问题的意见》，制定《长江流域重点水域非法捕捞刑事案件审理指南》，为长江流域重点水域非法捕捞刑事案件审理提供指引，保障长江流域重点水域全面禁捕工作顺利推进，水生生物资源得到有效保护。

积极落实《长江保护法》。江苏高院制定《关于充分发挥审判职能作用 切实贯彻长江保护法的具体实施意见》，从切实增强司法保障责任感使命感、充分发挥环资审判职能作用、积极探索创新司法保护体制机制、着力提升司法保护能力水平四个方面提出具体标准和要求。在《长江保护法》施行之日，江苏高院和江苏省农业农村厅、南京环境资源法庭在南京、苏州、南通、泰州等地通过举办增殖放流、集中宣判、召开新闻发布会、共建修复基地等系列活动，在长江下游主干及重点水域放流300余万尾鲢、鳙、长吻鮠、胭脂鱼等适合长江、太湖生长的鱼苗，增强社会公众保护长江生态环境的法治意识和行动自觉。江苏高院发布涉长江保护十大典型案例，提升社会公众的长江大保护意识。2020年，中宣部、最高人民法院组织6省部分全国人大代表等，在江苏开展“司法护航美丽长江”集中调研宣传活动，在南京长江新济洲司法研究修复基地举办新闻发布会，充分展示江苏法院长江大保护成效。

服务保障长三角一体化发展。加快推进长三角区域案件审理执行司法协作机制和裁判标准统一机制建设，进一步提升司法协作效能，服务保障长三角生态绿色一体化发展。上海、浙江、安徽、江苏高院签署《长江三角洲地区人民法院环境资源审判协作框架协议》，南京环境资源法庭与上海三中院、杭州中院、嘉兴中院、湖州中院、宣城中院共同签署《长三角环境资源司法协作框架协议实施细则》。苏州姑苏法院在含汞废水排入浙江甬江水系环境污染案中，主动协调将修复费用及时转付浙江，用于污染地域的应急处置和环境修复，有效破解跨省域修复难题。

服务保障大运河保护。依法打击涉大运河污染环境违法犯罪行为，强化对涉及大运河污染治理、生态保护、文化遗产保护、遗址遗存保护等各类环境资源案件指导，为大运河保护提供司法保障。苏州姑苏、吴江等五家法院共签《大运河（苏州段）保护司法协作协议》，为切实做好大运河生态环境和文化遗产保护奠定基础。苏州姑苏法院在审理陈某某等人污染环境案中，在对被告单位依法判处刑罚的同时，还把对大运河受损水域环境修复放在重要位置，充分体现保护优先。

四、持续深化“9+1”改革，探索环境司法保护“江苏方案”

“9+1”机制改革是江苏法院落实习近平生态文明思想和中央全面深化改革要求的重要举措，是承担最高人民法院司法改革、先行先试探索环境司法保护“中国方案”的具体实践。全流域系统保护，跨区划集中管辖，“三合一”专门化审理的“9+1”环境资源审判机制已经成为江苏法院推进司法改革的响亮品牌。

切实保障法律统一正确实施。一方面加强对下监督指导，通过案件发改有效提升基层法庭审理水平；另一方面，江苏高院从9家基层环境资源法庭遴选优秀人员，分批次派往上级法院环境资源审判法庭锻炼，通过协助办理案件、调查研究、起草指导性文件、参加业务学习等方式，确保环境资源法律在全省范围内的统一正确实施。

积极探索专业化审判方式。环境资源审判具有高度的专业性，存在法律与政策交汇，刑事、民事、行政责任交织，私益性与公益性交叉，法律知识与科学知识交融的特点，江苏法院通过探索专业陪审员、技术调查官、法庭技术顾问和专家辅助人等制度，不断提升审判专业化水平。

探索主动融入现代环境治理体系。坚持以审判为中心，充分发挥环资审判对执法的评价功能。一是明确行政机关职责。在睢宁县环保局行政公益诉讼案中，明确环保机关对危险废物跨域污染具有属地处置职责；二是弥补行政监管漏洞。江苏法院在审理环境资源类案件中，积极延伸司法职能，及时发送司法建议。南京环资法庭针对环境监管体制改革后行政处罚程序新情况新问题，向省生态环境厅发送司法建议，促进生态环境行政处罚程序规范，该厅向全省发文予以规范。三是引导科学合理治污。江苏法院通过案件办理规范政府部门污染治理行为，在左某环境污染民事公益诉讼案中，对行政机关违反比例原则过度处置产生的应急处置费用不予支持。

不断强化环资审判一体化格局。一是建立跨域立案协作机制。江苏省内的法人、自然人和社会组织提起环境资源诉讼的，均可到当地法院办理起诉手续。当地法院没有管辖权的，起诉人可通过网上立案系统申请立案，实现数据多传送、人员少跑腿。二是建立巡回审判协作机制。环境资源案件一般采取巡回审判方式，到当事人所在地开庭审理，对于社会影响大、涉及人员多的民事、行政案件，采取到污染行为发生地、损害后果发生地、被告所在地法院开庭方式进行审理。三是建立案件执行协作机制。探索将涉及赔偿、罚金、没收违法所得，以及增殖放流、异地补绿、劳务代偿等修复性司法措施的执行由管辖法院委托污染环境、破坏生态行为发生地法院负责执行。

不断健全协作配合机制。注重外部联动，实现环境资源司法保护与环境执法的有效衔接。加强与公安、检察机关司法协作，强化工作联动、矛盾联排、纠纷联处，增强环境司法保护合力。健全环境执法司法联动机制，加强与自然资源、生态环境、海洋渔业等相关单位协作配合，深化执法司法“两法衔接”，实现同频共振。在高邮湖畔审理特大电捕鱼案，农业农村部组织21个省200多位渔业主管部门负责人旁听庭审，集中销毁非法捕捞器材，促进环境司法与执法的有效互动。盱眙法院推动建成全国首个凹土协同保护机制，有效保护“万土之王”。

充分保障环境司法公众参与。落实《环境保护法》“公众参与”原则，坚持专业审判与公众参与相结合，增强民众环境保护意识，依法保障公众对环境司法的知情权、参与权、监督权。每年发布环境司法白皮书和生态保护典型案例。落实环境保护法关于普法宣传要求，大力宣传民法典“绿色原则”“绿色条款”，着力打造生态环境“法治课堂”，常态化开展环资案件巡回审判和庭审直播，推动环境司法进乡村、进社区、进学校，让绿色生产生活方式成为全社会自觉行动。全国法院第1000万场庭审直播王玉林非法采矿民事公益诉讼案，央视《新闻联播》等主流媒体集中报道。及时总结环资审判经验，编写出版《中国环境司法改革之江苏实践》（中、英文版）《以案释法·漫画生物多样性保护》；指导摄制环境司法“9+1”机制改革题材的电视剧，宣传习近平生态文明思想和习近平法治思想，展示我国生态优先、绿色发展和长江大保护取得的成就，该剧被列为江苏省广播电视和网络视听“十四五”发展规划，目前已开机拍摄。

我们清醒地认识到，环境资源审判同推进美丽江苏建设的新形势、新任务相比，同人民群众的新需求、新期待相比，还存在一些不足和差距。一是服务大局的能力水平需要进一步增强。少数法官运用司法手段解决生态环境突出问题的能力还不够强，办理环境资源重大疑难复杂案件、新领域新类型案件水平还有待提高，尚不能充分实现政治效果、法律效果、社会效果、生态效果的有机统一。二是制约审判质效的问题需要进一步破解。环境资源案件证据收集固定难、损害鉴定评估机构少、鉴定周期长、修复性判决结果执行难等问题依然较为突出，影响案件审判质效。三是融入现代环境治理体系需要进一步加快。环境资源案件多元化解机制有待完善，执法司法衔接机制有待健全，执法司法标准有待进一步统一。对此，我们将高度重视，采取切实有效措施，努力加以解决。

 展  望

江苏作为经济大省、资源能源消费和碳排放大省，当前正处在大力推动减污降碳协同增效、全面推动绿色低碳发展的重要时期。江苏省委吴政隆书记在江苏省第十四次党代会上指出，“未来五年是江苏生态文明建设从量变到质变的关键时期，必须全面贯彻习近平生态文明思想，深入实施可持续发展战略，把碳达峰碳中和纳入经济社会发展整体布局，加快推动减污降碳协同增效，积极创建全国生态文明试验区，促进人口资源环境均衡发展、永续发展。……让绿色成为美丽江苏最靓丽的标识，成为‘强富美高’新江苏现代化建设最鲜明的底色。”我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想和习近平法治思想，完整准确全面贯彻新发展理念，锚定美丽江苏建设目标，充分发挥审判职能作用，高起点全面推进环境资源审判工作，在社会各界人士关心支持下，更好服务保障更加美丽、更加宜居、更加令人向往的“强富美高”新江苏现代化建设。

紧扣大局，进一步提升环境司法贡献度。聚焦建设更加绿色低碳的美丽江苏，提升环境违法成本，支持绿色技术创新，保障重点流域区域治理，服务绿色低碳循环发展，促进发展方式全面绿色转型。开展碳排放、碳交易法律问题专项调研，依法审理碳排放配额交易案件，促进发挥市场机制作用，推动温室气体减排。依法惩处侵害群众环境权益行为，强化环境司法群众参与，切实满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。贯彻落实民法典绿色原则，强化对节约资源、循环利用的司法指引，提高资源利用效率，促进形成绿色生产方式，引导人民群众形成简约适度、绿色低碳生活方式。

深化改革，进一步推进环境司法现代化。持续解放思想、开拓进取，推进环境资源审判探索性、创新性、引领性发展，创造更多环境资源审判“江苏经验”。巩固深化“9+1”机制改革，优化环境资源审判体系。创新完善裁判规则和方式，健全完善裁判结果执行机制，进一步提升环境司法效能。建立健全审判管理信息平台，不断提升环境资源审判信息化水平。强化与社会组织公益诉讼、检察公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度协同，完善司法执法职责衔接，让环境司法成为政府、企业、公众之间环境治理互动平台。

建强队伍，进一步锻造环境司法硬功夫。准确把握环境资源审判专业性、复杂性、融合性特点，前瞻性思考、全局性谋划推进环境资源审判专业化建设。加大培训力度，健全人才培养和储备规划，探索建立法官跨区域挂职审理环境资源案件制度，着力培养既精通环境法专业领域又熟悉相关经济、社会以及环境科学知识的专家型法官队伍。实施精品审判战略，打造更多环境资源审判精品案例，引领环境司法发展，讲好江苏环境司法故事，为完善环境法治贡献更多江苏智慧。积极参与全球环境治理，深化环境司法国际交流合作，拓展法官国际视野，提升我省环境司法在建立完善可持续发展规则体系方面的国际影响力。